TRIBUNAL SUPREMO

SENTENCIA DE 12-5-98.

Ponente: Sr. Escusol Barra

En la Villa de Madrid, a 12 de mayo de 1998.

Visto el recurso contencioso-administrativo arriba indicado, interpuesto por D. Luis G. M., representado por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 16 de diciembre de 1994, por el que se impuso al recurrente la sanción de 5.000.000 ptas. de multa por la infracción definida en el art. 31.4 a) de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y sancionada en el art. 33.1 de dicha Ley.

Es parte recurrida, la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes de hecho

PRIMERO.-

• 1. La representación procesal de D. Luis G. M. mediante escrito de fecha 16 de febrero de 1995, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 16 de diciembre de 1994, por el que se impuso al recurrente la sanción de 5.000.000 ptas. de multa por la infracción definida en el art. 31.4 a) de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y sancionada en el art. 33.1 de dicha Ley.
• 2. Mediante escrito de fecha 23 de junio de 1995, la representación procesal del actor formuló la correspondiente demanda, solicitando que se dicte sentencia por la que se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto y se anule el acto administrativo impugnado, es decir la sanción impuesta.

SEGUNDO.-

El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la Administración General del Estado, contestó a la demanda por escrito de fecha 5 de septiembre de 1995, solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ser el acuerdo del Consejo de Ministros plenamente ajustado a Derecho.

TERCERO.-

La parte actora solicitó el recibimiento del pleito a prueba, a lo que se accedió. Y propuestas las pruebas que convino al actor, se practicaron las mismas con el resultado que consta en autos.

CUARTO.-

Por providencia de fecha 17 de octubre de 1997 se designó Ponente al Magistrado Excmo. Sr. D. Eladio Escusol Barra y se señaló el día 11 de marzo de 1998 para deliberación, votación y fallo, pero por providencia de la misma fecha de 11 de marzo de 1998, se suspendió el plazo para dictar sentencia, para someter a las partes la posible causa de nulidad del acto administrativo sancionador, por indefensión del sancionado.

QUINTO.-

Mediante escrito de fecha 26 de marzo de 1998, la representación procesal de D. Luis G. M., formuló alegaciones expresando los datos objetivos que, a su juicio, causaron indefensión al sancionado. El Abogado del Estado no ha formulado alegación alguna.

SEXTO.-

Cumplido el trámite acordado el presente recurso se somete a deliberación, votación y fallo el día 6 de mayo de 1998, por no ser necesario nuevo señalamiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eladio Escusol Barra, Magistrado de la Sala.

Fundamentos de Derecho

PRIMERO.-

El expediente administrativo pone de relieve los siguientes datos:

• 1. La Administración, con fecha 16 de mayo de 1994, inició expediente sancionador, contra D. Luis G. M., porque en tal fecha estaba construyendo una pared para hacer un alpendre en zona de afección de la carretera N-640, Chapa-Caldas, p. k. 184.500, margen izquierda, término municipal de Silleda (Pontevedra), por delante de la línea de edificación a 9,10 metros de la arista de la calzada y a 3,50 metros de la explanación sin las autorizaciones o licencias requeridas.
• 2. La Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia, incoado el expediente con fecha 16 de mayo de 1994, propuso que se ordenara paralizar las obras que se estaban efectuando. El Gobernador Civil de Pontevedra, por acuerdo motivado de fecha 7 de junio de 1994, al amparo del art. 27 de la Ley de Carreteras, ordenó la paralización de las obras que se estaban construyendo en el lugar indicado y que determinaron la denuncia que abrió el expediente sancionador.
• 3. El Instructor del expediente sancionador, con fecha 7 de junio de 1994, formuló el correspondiente pliego de cargos, en el que se especificaron los siguientes datos relevantes: los hechos y su calificación como infracción que la Administración imputó a D. Luis G. M. También se especificó que las obras que se estaban realizando no eran legalizables. El pliego de cargos se notificó a D. Luis G. M., quien formuló alegaciones de descargo el día 30 de junio de 1994, diciendo que la obra se construyó antes de la publicación de la vigente Ley de Carreteras.
• 4. La Administración formuló su propuesta de resolución con fecha 2 de noviembre de 1994. La propuesta fue así: imponer a D. Luis G. M. una sanción de 1.000.001 ptas. La propuesta de resolución no fue notificada a D. Luis G. M., con lo que se omitió el trámite de audiencia.
• 5. El Consejo de Ministros, por resolución de fecha 16 de diciembre de 1994, impuso a D. Luis G. M. la sanción de 5.000.000 ptas., por la infracción del art. 31.4 a) de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras.

SEGUNDO.-

La demandante, en su demanda (en la que reconoció la infracción a la Ley de Carreteras que la Administración le imputó), en su defensa, hizo las siguientes alegaciones:

• a) En primer lugar, alegó la prescripción de la infracción. Para ello articuló en el proceso prueba testifical, documental y pericial, encaminada a acreditar que la construcción por la que fue denunciado se había construido, hace más de diez años, en la finca núm. 686, de la zona de concentración parcelaria de Escuadro-Rellas, término municipal de Silleda (Pontevedra), que perteneció a su fallecido hermano D. José Manuel G. M. El alegato formulado debe ser desestimado porque la prueba practicada debe ser valorada en su conjunto, teniendo en cuenta que también en el expediente administrativo se practicó prueba. El expediente se abre con una fotografía del lugar en que se cometió la infracción en el que existen distintas construcciones, y el contenido de la prueba testifical y pericial se refiere a lo que aparece en la citada fotografía sin identificar la fecha en que dicha fotografía fue tomada. Pues bien, frente a ello, del expediente administrativo se deduce que D. Luis G. M. fue denunciado porque se estaba construyendo la pared a que se refiere toda la prueba practicada, razón por la cual iniciado el expediente, la Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia, con fecha 16 de mayo de 1994, propuso que se ordenara paralizar las obras que se estaban efectuando, lo que fue acordado, por acuerdo motivado de fecha 7 de junio de 1994, del Gobernador Civil de Pontevedra, al amparo del art. 27 de la Ley de Carreteras.
• b) En segundo lugar, la parte demandante alega que la sanción impuesta vulnera el principio de proporcionalidad. El alegato también debe ser desestimado porque estamos ante una infracción muy grave de la Ley de Carreteras, y puede ser sancionada con la pena de multa de 1.000.001 a 25.000.000 ptas. Habiendo sido impuesta la multa de 5.000.000 ptas., la Sala entiende que la Administración no infringió el principio de proporcionalidad que se denuncia.

TERCERO.-

• 1. En la demanda la representación procesal de D. Luis G. M. alega que se le produjo indefensión, al no fijar la fecha de los hechos. El alegato tampoco puede ser estimado, puesto que como ya hemos razonado, la construcción constitutiva de la infracción a la Ley de Carreteras se estaba realizando cuando dicho señor fue denunciado, tal como se especifica en el acuerdo por el que el Gobernador Civil de Pontevedra ordenó la paralización de las obras.
• 2. El Tribunal, al examinar la totalidad de las actuaciones, sí aprecia que se produjo indefensión a D. Luis G. M., pero no por lo expresado en el apartado anterior, sino porque la Administración no notificó a D. Luis G. M. la propuesta de resolución, con lo que se omitió el trámite de audiencia. Debemos, pues, estimar que, en el presente caso, existió indefensión para D. Luis G. M., por las siguientes consideraciones:
  • Concluido el trámite de prueba, el órgano administrativo instructor del procedimiento sancionador debe formular, previa valoración de la prueba que contenga el expediente, la correspondiente propuesta de resolución, que debe ser motivada (art. 18 RD 1398/1993). Así se hizo en el caso que resolvemos. Pues bien, la propuesta de resolución del procedimiento sancionador es un acto no susceptible de recurso porque es semejante al acto de acusación en los procesos penales; frente a este acto, el interesado tiene derecho a ejercitar su derecho de defensa, a través del importante trámite de audiencia, importancia que queda bien expresada al exigirlo el art. 105 c) C.E.: todavía hay que añadir que este trámite viene también amparado por el art. 24 de la Norma Suprema. Y es que al principio de que nadie puede ser condenado sin ser oído, debe añadirse que el trámite de audiencia del interesado es la esencia del derecho de defensa, contemplada ésta en términos jurídicos, que no debe faltar nunca, salvo en el supuesto previsto en el art. 19.2 RD 1398/1993, porque se produce una vez formulada la propuesta de resolución del procedimiento sancionador con propuesta de sanción. Esta conexión entre el trámite de audiencia del interesado y el derecho de defensa aparece recogido en el art. 135 LRJAPC y en el art. 19.1 RD 1398/1993. Queda, pues, precisado que el trámite de audiencia del interesado es un derecho esencial de defensa garantizado por la C.E. El art. 105 c) C.E. garantiza dicho trámite, que tanto la jurisprudencia como la doctrina científica han calificado de esencial, por su clara conexión con el derecho fundamental de defensa, de suerte que si se prescinde del mismo, el acto administrativo sancionador, de producirse, es nulo (SSTS, entre otras, las de 27 de abril de 1977, 4 de mayo de 1977, 9 de diciembre de 1979, 20 de abril de 1983, 28 de febrero de 1997 y 8 de abril de 1997).

CUARTO.-

La falta de dicho ineludible trámite conduce a la estimación de la demanda y a tener que declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, toda vez que se aprecia que el actuar de la Administración produjo indefensión al recurrente.

QUINTO.-

Dados los términos del art. 131 de la Ley Jurisdiccional, no procede hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.

Fallamos

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Luis G. M., contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 16 de diciembre de 1994, por el que se impuso al recurrente la sanción de 5.000.000 ptas. de multa por la infracción definida en el art. 31.4 a) de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y sancionada en el art. 33.1 de dicha Ley. Anulamos la resolución del Consejo de Ministros impugnada, por no ser conforme a derecho. Sin condena en costas.