TRIBUNAL SUPREMO

SENTENCIA DE 3-6-98.

Ponente: Sr. Yagüe Gil

Madrid, 3 Jun. 1998.

Visto el recurso de apelación núm. 6274/1992, interpuesto por el el Ayuntamiento de Vilaseca-Salou, así como por Productos Petrolíferos V., S.A., contra la S 26 Feb. 1992, y en su recurso núm. 1017/1991, dictada por la Secc. 5.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ Cataluña, sobre denegación de licencia de obras y apertura de una Estación de Servicio de Carburantes en la carretera N-340, p.k. 236'600, no habiéndose personado ninguna parte como apelada. Es Ponente el Magistrado Sr. Yagüe Gil.

(. . .)

Fundamentos de Derecho

Primero:

Se impugna en este recurso de apelación la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. Cataluña (Secc. 7.ª) dictó en fecha 26 Feb. 1992, y en su recurso núm. 1017/1991, por medio de la cual se estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Cot Monserrat, en nombre y representación de la entidad Productos Petrolíferos V., S.A., contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Vilaseca-Salou de fecha 12 Feb. 1990 (confirmado en reposición por el de 14 May. 1990), por el cual se denegó a la entidad actora la licencia municipal y permiso de apertura para la construcción de una Estación de Servicio en el punto kilométrico 237'600, de la carretera CN-340, en el término municipal de Vilaseca-Salou.

Segundo:

En el acto originario, el Ayuntamiento demandado denegó la licencia «a la vista de que se trata de un uso no provisional sino definitivo en suelo no urbanizable». Contra ese acto interpuso la entidad actora recurso de reposición, en el cual alegó:

• 1.º Que la licencia no había sido solicitada para usos u obras de carácter provisional, por lo que se había resuelto algo no pedido.
• 2.º Que la Estación de Servicio solicitada era una construcción e instalación vinculada a la ejecución, entretenimiento y servicio de una obra pública, como es la carretera CN-340.
• 3.º Que, en consecuencia, y de acuerdo con lo dispuesto en el art. 85.1.2 TR Ley del Suelo de 9 Abr. 1976 y en el art. 44 Regl. de Gestión Urbanística, la concesión de tal licencia corresponde en exclusiva al Ayuntamiento, sin intervención de la Comisión Provincial de Urbanismo.

Por nuevo acuerdo de fecha 14 May. 1990 la Comisión Municipal de Gobierno desestimó el recurso de reposición, con base en los siguientes motivos:

• 1.º El Ayuntamiento dio a la solicitud el trámite de las obras provisionales, según el art. 58.2 TR Ley del Suelo, ya que la solicitud no está incluida en los supuestos del art. 85.2 del mismo.
• 2.º El Ayuntamiento no pudo dar directamente la licencia solicitada ya que una Estación de Servicio, por ser una actividad comercial privada no puede considerarse una construcción e instalación vinculada al mantenimiento y servicio de una obra pública.

Tercero:

Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra tales actos administrativos, la parte actora solicitó en la demanda la revocación de los actos impugnados, y que se declarara el derecho de la recurrente a la obtención de la licencia de obras para la construcción de dicha Estación de Servicio previa obtención de la licencia de apertura o actividad, con declaración expresa de que la obtención de una y otra licencia resulta procedente en consideración a la clasificación de suelo rústico o no urbanizable de los terrenos en que ha de ubicarse, no necesitando la licencia de obras informe o autorización alguna de la Comisión Provincial de Urbanismo; con resarcimiento en cualquier caso de los daños y perjuicios causados y con imposición de las costas de este proceso a la Administración recurrida.

Comparecido en el pleito el Ayuntamiento demandado, opuso a la pretensión de la actora los siguientes argumentos:

• 1.º Las Estaciones de Servicio implican un uso provisional del suelo, por su propia temporalidad.
• 2.º En la solicitud estaba afectado el dominio público, de forma que era necesaria la autorización pertinente de la Administración de Policía de Carreteras, que la actora no presentó.
• 3.º Las Estaciones de Servicio no son un servicio público.
• 4.º La solicitud infringía el régimen de distancias.
• 5.º La licencia de obras no podría ser otorgada sin previa resolución del expediente de licencia de apertura.
• 6.º La edificación en suelo no urbanizable tiene carácter excepcional.
• 7.º No es posible la construcción de Estaciones de Servicio en suelo no urbanizable, tal como ha expuesto la doctrina jurídica y la TS S 30 Abr. 1983.
• 8.º El Ayuntamiento tiene la libre apreciación sobre lo que es la utilidad pública o el interés social.

Cuarto:

La sentencia impugnada estimó en parte el recurso contencioso-administrativo y decidió, primero, reponer las actuaciones administrativas «al objeto de que se conceda un trámite para subsanar las deficiencias que puedan observarse y se dé lugar al procedimiento establecido para la autorización de actividades clasificadas y al señalado en el art. 85.1.2 Ley del Suelo en caso de que se considere que no se trata de una instalación vinculada al servicio de una obra pública»; y decidió también, en segundo lugar, declarar no haber lugar al resarcimiento de daños y perjuicios, toda vez que este derecho depende en todo caso de que sea anulada la denegación del permiso.

Quinto:

Contra la sentencia dicha han interpuesto recurso de apelación tanto el Ayuntamiento demandado como la entidad actora, en el que insisten en los respectivos argumentos de instancia, precisando la peticionaria de la licencia que el Tribunal de instancia no ha resuelto el objeto principal de la litis, que es «si las obras en cuestión están al servicio de la obra pública CN-340 y si por lo tanto el Ayuntamiento debe o no conceder las licencias interesadas sin la previa intervención propiamente urbanística de la Comunidad Autónoma» (así se describe por la parte demandante la cuestión en la segunda alegación del ap. II del escrito de alegaciones de esta segunda instancia).

Sexto:

Si hemos descrito pormenorizadamente los avatares de este pleito, con mención expresa de los motivos en que el Ayuntamiento basó la denegación en vía administrativa y en vía judicial y de las pretensiones específicas articuladas por la parte actora, es porque ello era imprescindible para comprender su lógica protesta ante la decisión de la Sala de instancia de limitarse a decretar una retroacción de actuaciones sin decidir, pudiéndolo hacer, un problema bien simple, y planteado específicamente en el pleito, cual es el de si una Estación de Servicio es o no una obra o instalación al servicio de una obra pública, y, por lo tanto, si el otorgamiento de la licencia de obras es o no competencia exclusiva del Ayuntamiento, de conformidad con lo dispuesto en los preceptos que citaremos.

Planteado este problema en el propio expediente administrativo (puesto que fue una de las razones esgrimidas en el recurso de reposición y rechazada expresamente en su resolución), y planteado expresamente por las partes en el pleito, ninguna razón hay para dejar de resolverlo en sentencia y remitirlo de nuevo a fase administrativa y, seguramente, a un nuevo proceso.

Séptimo:

Con lo dicho se adivina ya cuál ha de ser nuestra decisión, que será confirmar la sentencia de instancia excepto en cuanto dejó de resolver esta cuestión.

Octavo:

Con este planteamiento previo, estamos ya en disposición de resolver las impugnaciones que nos ocupan, comenzando por la del Ayuntamiento de Vilaseca y Salou, que vamos a desestimar, por estas razones que son paralelas a las esgrimidas por él:

• 1.ª Las Estaciones de Servicio no implican ni un uso ni una instalación provisional de las dichas en el art. 58.2 TR Ley del Suelo. Y así lo dijo, como no podía ser de otro modo, la propia Comisión Provincial de Urbanismo en su acto de 17 Ene. 1990 (folio 20). La entidad interesada nunca solicitó una licencia para obras e instalaciones provisionales, y el Ayuntamiento le dio ese trámite indebidamente y la denegó con ese carácter erróneamente.
• 2.ª Si la actora no presentó la autorización de la Administración de Carreteras o del propio Ayuntamiento (si se trataba de travesía), tal como dice el art. 2.2 Regl. de Disciplina Urbanística, ello no era motivo para denegarla sino para abrir un trámite de subsanación de deficiencias, como ordena el art. 9 Regl. de Servicios de las Corporaciones Locales.
• 3.ª El que las Estaciones de Servicio sean o no un servicio público importa poco, porque lo decisivo es si son o no instalaciones al servicio de una obra pública, lo que es distinto.
• 4.ª El control del régimen de distancias para las Estaciones de Servicio no es algo que puedan controlar los Ayuntamientos, porque excede de su competencia, que corresponde a la Administración Central, según el art. 15 RD 645/1988 de 24 Jun., que aprobó el Reglamento para el Suministro y Venta de Gasolinas y Gasóleos de Automoción, el cual remite la cuestión a la D.G. de la Energía en fase de inscripción provisional en el Registro de Instalaciones.
• 5.ª Es cierto que, según el art. 22 Regl. de Servicios de las Corporaciones Locales, en casos como el presente no se podrá conceder la licencia de obras sin la previa obtención de la licencia de apertura. Pero eso no legitima la denegación de la licencia de obras, que es lo que hizo el Ayuntamiento demandado, sino la necesaria tramitación previa del expediente de actividad, que es lo que indebidamente dejó de hacer la Corporación Municipal.
• 6.ª Es cierto que la construcción en suelo no urbanizable tiene carácter excepcional, porque sólo es posible en aquellos casos referidos en el art. 85.1.2 TR Ley del Suelo. Pero, como puede comprenderse, no es tan excepcional que quede prohibida también en esos casos permitidos, uno de los cuales es el que nos ocupa, como veremos.
• 7.ª Finalmente (y pese a lo que la doctrina haya podido decir y lo que pueda deducirse de la T.S. S 30 Abr. 1993) las Estaciones de Servicio pueden construirse en suelo no urbanizable, ya que son típicas y características obras e instalaciones vinculadas al entretenimiento y servicio de obras públicas, como son las carreteras, que serían inútiles sin las Estaciones, porque los vehículos no podrían circular por ellas. Esta conclusión, que es pacífica en la jurisprudencia de este T.S. (ver por todas, y en lo que aquí importa, la S 11 Oct. 1994), no necesita más aclaraciones, como no sea la de que las Estaciones de combustible están al servicio de las carreteras aunque sean empresas privadas, ya que el precepto legal no exige en forma alguna que las obras e instalaciones hayan de ser públicas, sino que ha de serlo la obra a cuyo servicio se encuentran.

Así que todas estas razones (que son correlativas a las expuestas por el Ayuntamiento apelante) conducen al rechazo de la apelación formulada por él.

Noveno:

Con lo dicho hemos ya resuelto prácticamente también la apelación de la parte demandante, la cual vamos a estimar sólo en parte, tal como exponemos a continuación:

• 1.ª Es cierto que (como antes decíamos) la Sala de instancia debió resolver si la Estación de Servicio solicitada es o no una obra o instalación al servicio de una obra pública, ya que el problema fue planteado en el pleito. La respuesta, según lo ya dicho, es afirmativa, y así lo expondremos en la parte dispositiva de esta sentencia. Con lo que dicho está también que la clasificación del suelo como no urbanizable no es por sí sola motivo suficiente para denegar la licencia de obras y la licencia de apertura solicitadas, y dicho también que el competente para resolver esa solicitud de licencia de obras es el Ayuntamiento de Vilaseca-Salou sin intervención de la Comisión Provincial de Urbanismo.
• 2.ª En cambio no daremos lugar ni a la pretensión de que se declare el derecho a la obtención de la licencia de obras previa obtención de la licencia de apertura (ya que se ignora en este momento si las particulares normas urbanísticas de Vilaseca-Salou permiten o no la construcción del concreto proyecto presentado) ni a la indemnización de daños y perjuicios (porque ésta sólo sería viable si finalmente se considera procedente el otorgamiento de las licencias, dicho sea esto sin prejuzgar en absoluto tal cuestión).

Décimo:

No existen razones que aconsejen una condena en costas en ninguna de las dos instancias.

Fallamos

Primero:

Desestimamos el recurso de apelación núm. 6274/1992, interpuesto por el Ayuntamiento de Vilaseca-Salou contra la S 26 Feb. 1992, y en su recurso contencioso-administrativo núm. 1017/1991, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. Cataluña (Secc. 7.ª).

Segundo:

Estimamos en parte el recurso de apelación núm. 6274/1992 interpuesto por la entidad Productos Petrolíferos V., S.A., contra la sentencia antes citada, y en consecuencia revocamos y anulamos dicha sentencia únicamente en cuanto deja de hacer el pronunciamiento que sigue.

Tercero:

Declaramos que la Estación de Servicio a que se refiere la solicitud de licencia de obra denegada por el Ayuntamiento de Vilaseca-Salou es una obra e instalación vinculada al entretenimiento y servicio de una obra pública, cuya resolución corresponde al Ayuntamiento demandado sin intervención de la Comisión Provincial de Urbanismo, tal como dispone el art. 85.1.2 TR Ley del Suelo.

Cuarto:

Confirmamos en todo lo demás la sentencia impugnada.

Quinto:

No hacemos condena en las costas de ninguna de las dos instancias.

Lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Sr. De Oro-Pulido y López.-Sr. Sanz Bayón.-Sr. Yagüe Gil.