TRIBUNAL SUPREMO

SENTENCIA DE 26-2-90.

Ponente: Sr. Ruiz Sánchez.

Madrid, 26 de Febrero de 1990.

(...)

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero:

Con fecha 9 de enero de 1984, don Baldomero Goviño Acevedo solicitó a la Jefatura Provincial de Carreteras de Sevilla, autorización para dar comunicación a su solar con la vía pública por el único lugar posible, la carretera o autovía Sevilla-Badajoz, posibilitando el acceso y salida pertinente, siendo denegada dicha solicitud. Contra la anterior resolución se interpuso recurso de alzada ante la Dirección General, siendo igualmente denegado.

Segundo:

Contra la anterior resolución se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla, la cual, previos los demás actos procesales de rigor, dictó sentencia en fecha 29 de junio de 1987 cuya parte dispositiva es como sigue: «Que accediéndose en parte a las pretensiones deducidas por don Baldomero Goviño Acevedo, contra los acuerdos de 20 de febrero de 1984, de la Jefatura Provincial de Carreteras de Sevilla, y de 17 de diciembre siguiente de la Dirección General de Carreteras y Caminos Vecinales del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, declaramos el derecho del señor Goviño Acevedo a que por la Administración demandada se estudie la solución que deba ser adoptada mediante la aplicación de las normas que la Ley y el Reglamento de Carreteras contienen y cumpliendo los trámites, que dichas disposiciones establecen, para dar salida a su solar, condenando a la Administración demandada al cumplimiento de dicha declaración; sin costas. Y a su tiempo, con certificación de esta sentencia para su cumplimiento, devuélvase el expediente administrativo al lugar de procedencia.

Tercero:

Contra la anterior sentencia se interpuso recurso de apelación en el que las partes se instruyeron de lo actuado y presentaron sus correspondientes escritos de alegaciones, señalándose para la deliberación y fallo del recurso el día 20 de febrero de 1990, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don José Luis Ruiz Sánchez.

Se aceptan y reproducen íntegramente los fundamentos de la sentencia apelada:

• «1.º El recurrente, propietario de una finca-solar, sita en el término municipal de Camas, punto kilómetro 551,950 de la carretera nacional 431, colindante con ésta, y sin acceso directo a la misma, pretende en este proceso la nulidad del acuerdo de 20 de febrero de 1984, de la Jefatura Provincial de Carreteras de Sevilla, ratificado en alzada por el de 17 de diciembre siguiente de la Dirección General de Carreteras y Caminos Vecinales del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, que denegó dicho acceso directo "por ser zona de curva", con la pretensión de que se haga tal declaración, y si no fuese factible, que se declare la obligación de la Administración de efectuar las obras de acceso necesarias para su realización, con la constitución de servidumbre y expropiaciones precisas para la construcción de la calzada paralela que facilitó dicho acceso.
• 2.º El señor Letrado del Estado estima que al haber pedido el recurrente, el 9 de enero de 1984, únicamente el acceso directo, procede declarar la inadmisibilidad respecto de las peticiones subsidiarias que formula en la demanda por ser cuestiones nuevas, lo que no puede aceptarse dado que lo que solicitó en dicho escrito fue que se le concediese "la debida autorización para dar comunicación al citado solar con la vía pública por el único lugar posible, cual es la carretera o autovía Sevilla-Badajoz posibilitando el acceso o salida pertinente", lo que implica tanto el acceso directo como a través de una calzada de servicio.
• 3.º La Ley 51/1974, de 19 de diciembre, de Carreteras y Caminos, determina en sus artículos 33 y 34, y el Reglamento que la desarrolla, aprobado por Decreto 1073/1977, de 8 de febrero, en sus artículos 66 y 70, que los terrenos ocupados por las carreteras y sus elementos funcionales y una franja de terreno de tres metros de anchura a cada lado, son bienes de dominio y uso público, no pudiéndose realizar en él obras sin previa autorización del Organismo administrativo competente. Dicho reglamento define, en su artículo 94.1, los accesos a las carreteras, como "las conexiones son otras vías, las entradas y salidas directas a núcleos urbanos, a zonas rurales y a edificaciones aisladas", por lo que dicha conexión tiene que hacerse sobre un bien de dominio y uso público; ahora bien, la utilización de dicho bien puede tener lugar mediante un uso común, que es el que corresponde por igual a todos los ciudadanos y de una manera indistinta, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados; mediante el uso especial, si concurrieran circunstancias de este carácter por la peligrosidad, intensidad del uso o cualquier otra semejante; o mediante un uso privativo que es el constituido por la ocupación de una porción de dominio público, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados los accesos implican un uso público especial de la zona de dominio público de la carretera; nadie tiene un derecho específico a la utilización especial de dominio público, siendo en general potestad de la administración al permitirlo o no mediante el otorgamiento o denegación de una autorización, ya que estas autorizaciones demaniales son auténticos actos de tolerancia para el uso especial del dominio, al que el particular no puede alegar derecho alguno, y por ello son actos administrativos unilaterales, discrecionales y revocables por implicar una situación jurídicamente de precario para el autorizado; pero esa regla general quiebra cuando el uso especial está reglamentado, en cuyo caso se puede tener derecho a su obtención y en la forma que la reglamentación indique, como ocurre en el caso de los accesos a carreteras, que no se puede olvidar que también constituyen un derecho de colindancia.
• 4.º El artículo 40 de la Ley indicada determina, en su primer párrafo, que "el órgano administrativo competente puede limitar los acceso a las carreteras y establecer, con carácter obligatorio, los puntos en los que tales accesos pueden construirse" y en el párrafo segundo que "asimismo queda facultado para reordenar los accesos existentes, con objeto de mejorar la explotación de la carretera vial, pudiendo expropiar para ello los terrenos necesarios" dicho precepto es reproducido literalmente por el artículo 93.1.2 del Reglamento de dicha Ley, el cual, en su artículo 94, define los accesos en el párrafo primero, como se ha visto, y en el segundo indica que "para evitar el excesivo número -accesos-, incorrecta situación e inadecuadas características de los mismos, en detrimento de la capacidad y nivel de servicio de la carretera y seguridad de la circulación, deben ser proyectados los accesos teniendo en cuenta el rango de la carretera... y el tráfico previsto para el futuro"; precepto que, por su redacción, se ve que mira a los futuros accesos; en el artículo 95 del Reglamento se refiere a los accesos que se incluyen "en los proyectos de nuevas carreteras", distinguiendo entre "accesos previstos" y "accesos autorizados", que como es lógico son de construcción nueva y futura ya que están relacionados con los "proyectos de nuevas carreteras"; el artículo 96 se refiere a "reordenación de los accesos existentes", pero la misma tiene que llevarse a cabo "a través de los accesos previstos", lo que se exige para ello "redactar proyectos de accesos en determinados itinerarios, tramos de carretera o secciones de una red" y, por último, el artículo 98 se refiere a las dos condiciones previas que deben reunir los nuevos accesos para ser autorizados cuando no coinciden con alguno de los previstos, que a tenor de los artículos 95, 96 y 97 indicados tiene que ser en algún "proyecto de nueva carretera", "de mejora, acondicionamiento o refuerzo de firme" o "de ordenación de accesos en determinados itinerarios, tramos de carreteras o acciones de su red"; el caso debatido está comprendido en el artículo 96, ya que se trata de la legalización o reordenación de un acceso existente y no da la autorización de uno nuevo como sostiene la Dirección General y, que se suprimió al expropiarse en el año 1967 parte de la finca para la obra 7.SE.237, la cual convirtió la carretera nacional 431 en autovía, en el tramo de Sevilla a Castilleja de la Cuesta, punto kilométrico 551,643 al 555,617.
• 5.º Ante esta normativa, y al resultar, como dice el acuerdo desestimatorio del recurso de alzada, que la finca del recurrente tenía acceso a la carretera nacional 431 antes de la ejecución del proyecto de obras que ha transformado la carretera 431 en autovía, al habérsele expropiado parte de la finca y quedando sin salida alguna la parcela restante, como añade dicho acuerdo, "corresponde al organismo del que la carretera depende, en ejercicio de las facultades de ordenación de accesos, estudiar la solución que en el caso deba ser adoptada mediante la aplicación de las normas que la Ley y el Reglamento de Carreteras contienen y cumpliendo los trámites que, asimismo, dichas disposiciones establecen", por lo que hay que confirmar el acuerdo recurrido en cuanto a la imposibilidad de conceder acceso directo a la autovía por una curva, y revocarlo en cuanto se limita a una declaración meramente teórica respecto a la pretensión subsidiaria.
• 6.º Que no es de estimar temeridad ni mala fe para hacer una declaración expresa sobre las costas causadas.»

Fundamentos de Derecho

Primero:

Por el Abogado del Estado se impugna la sentencia dictada por el Tribunal de Instancia, que estimando parcialmente las pretensiones deducidas por el actor-apelado confirma, en definitiva, los acuerdos combatidos de 20 de febrero de 1984, de la Jefatura Provincial de Carreteras de Sevilla, y el de alzada, de 17 de diciembre de igual año, e impone a la Administración la obligación de adoptar las medidas adecuadas a la normativa vigente de modo que el interesado tenga acceso a vía pública, exponiéndose como argumentos a la prosperidad del recurso:

Segundo:

La valoración de los argumentos expuestos por la parte apelante, objeto de examen en la sentencia apelada, con un criterio de racionalidad, y perfecta adecuación a la norma, debe ser objeto de clarificación, ante la afirmación de los límites estrictos que se atribuye al recurrente, en orden a la fijación del punto de acceso a su finca que se conceptúa improcedente, en razón de la seguridad del tráfico, lo que evidencia lo erróneo de tal afirmación, lo que motiva que se admita y justifique la estimación parcial establecida en la sentencia apelada, y así:

• 1.º En escrito del interesado, en fecha de registro 16 de enero de 1984, en el suplico, se interesa se resuelva de acuerdo con lo expresado «en el expositivo séptimo» en él se dice: «solicito de esa Jefatura Regional de Carreteras provea lo necesario y conceda la debida autorización para dar comunicación al citado solar con la vía pública por el único lugar posible, cual es la carretera o autovía Sevilla-Badajoz, posibilitando el acceso y salida pertinente».
• 2.º El único estudio realizado por la Administración para facilitar el acceso a vía pública de la parcela o solar fue el punto kilométrico 551,950, con la consecuencia de su peligrosa accesibilidad.
• 3.º En la resolución dictada en alzada, valorando las circunstancias concurrentes de que originariamente tenía acceso directo a vía pública dicha parcela, y que, como consecuencia de la vía de servicio en el proyecto de autovía, fue objeto de expropiación, queda el resto de la finca como un enclave aislado, se hace constar expresamente, por ello y con referencia a los artículos 95.1 del Reglamento General de Carreteras de 7 de febrero de 1977 y más concretamente, en el supuesto contemplado el artículo 97.1, razonando en la parte final del fundamento tercero se establece: «que en este caso -según invoca el interesado- la finca de su propiedad tenía acceso a la carretera nacional 431, antes de la ejecución del proyecto de obras que ha transformado la carretera 431 en autovía, habiéndole sido expropiada parte de la finca y quedando sin salida alguna de la parcela restante, de donde por aplicación de los preceptos transcritos y de los siguientes con ellos relacionados, corresponde al organismo del que la carretera depende en ejercicio de las facultades de ordenación de accesos, estudiar la solución que en el caso debe ser adoptada mediante la aplicación de las normas que la Ley y el Reglamento de Carreteras contienen...

Tercero:

Como secuela de lo expuesto la Administración, haciendo honor y en el perfecto cumplimiento de lo expuesto en el artículo 9.1 de la Constitución, en cuanto a la observancia del ordenamiento jurídico y de lo prevenido en el apartado 3, llevando a efecto una observancia plena y realista de los principios de legalidad, seguridad jurídica y los demás que se consagran en dicha norma, en relación con el 53 y 103.1 de la Constitución,, y con conocimiento de lo realmente pretendido por el solicitante, en su escrito inicial, resuelve de conformidad a Derecho «deniega autorización para construir acceso en el punto kilométrico 551,950 de la carretera nacional 431, con independencia de que por el organismo del que la carretera depende se apliquen los preceptos de la Ley y del Reglamento de Carreteras en relación con la ordenación de accesos a la carretera» resolución perfectamente congruente y adecuada, que es objeto en definitiva de plasmación en la sentencia que se apela por la representación del Estado, y, en la que no sólo es total y absolutamente rechazable tanto la imputación de cuestión nueva como la improcedencia de la declaración contenida en la sentencia apelada, que observa con escrupulosidad la función revisora, para después de un análisis pormenorizado de los preceptos de la normativa a observar, de acuerdo con el principio «tempus regit actum», sentar la consecuencia procedente de la confirmación de la misma con desestimación del recurso de apelación interpuesto.

Cuarto:

No cabe apreciar la existencia de causas o motivos suficientes para hacer especial imposición en cuanto a las costas de esta apelación a parte determinada.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. el Rey y por la potestad que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Parte Dispositiva

Fallamos:

Que desestimando, como desestimamos, el recurso de apelación interpuesto por el Letrado del Estado en nombre y representación de la Administración, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla, a que estos autos se contrae, debemos confirmar y confirmamos la misma en todos sus extremos. Sin costas expresas a parte determinada.