TRIBUNAL SUPREMO
SENTENCIA DE 31-3-89.
Ponente: Sr. Martín Martín.
Madrid, 31 de Marzo de 1989.
Visto el Recurso de Apelación núm. 1656/1987,
interpuesto por la Sociedad Anónima X; contra la S 7 Feb. 1987 dictada por la Sala 4.ª
de lo Contencioso-Administrativo de la AT Madrid, en el Recurso núm. 1696/1984, sobre
sustitución de clavos existentes en viales de urbanización, por badenes construidos de
hormigón o asfalto; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Alcobendas.
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero:
El Ayuntamiento de
Alcobendas en su Sesión Plenaria Ordinaria celebrada el día 15 Jun. 1984 acordó, en
trámite de alzada en virtud del Recurso interpuesto por D. Rafael, declarar la nulidad de
los Acuerdos adoptados por la Asamblea de X, S.A., de fecha 20 Abr. 1983, y por los que se
establecía, por un lado, el cobro del 2 por mil del importe del presupuesto de coste de
construcción de los proyectos de obra nueva que deben presentarse al visado de dicha
Entidad, antes de su aprobación por el Ayuntamiento. Y por otro, la sustitución de los
clavos existentes en las calles o viales de la urbanización, por badenes construidos de
hormigón o asfalto, a fin de impedir el exceso de velocidad de los vehículos que por
ella circulan.
Segunda:
Contra el anterior
Acuerdo X, S.A., a través de su representación, interpuso Recurso
Contencioso-Administrativo ante la Sala 4.ª de la Jurisdicción de la AT Madrid,
formalizando la demanda con la súplica de que se dicte Sentencia por la que se anule y
deje sin efecto alguno el acto objeto del Recurso, y para el caso de que esto no fuese
aceptado, se declare la nulidad del acto impugnado por existir vicios de procedimiento en
el trámite del expediente del Recurso de Alzada, reponiendo el mismo hasta el momento en
que se cometió la infracción. Contestando la demanda la Corporación demandada quien se
opone a la estimación del Recurso.
Tercero:
El Tribunal dictó
Sentencia, de fecha 7 Feb. 1987, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: «Fallamos:
Que desestimando como desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por
el Procurador de los Tribunales, D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y
representación procesal de X, S.A., contra el acuerdo adoptado el 1 Ago. 1984 en sesión
plenaria del Ayuntamiento de Alcobendas (Madrid), en resolución de alzada interpuesto por
D. Rafael contra acuerdos adoptados por la Asamblea General de la entidad recurrente
adoptados el 20 Abr. 1983, declaramos la resolución impugnada de acuerdo con el
ordenamiento jurídico y todo ello sin hacer declaración sobre las costas procesales».
Cuarto:
La anterior Sentencia se basa, entre otros, en los
siguientes Fundamentos de Derecho:
- «Segundo: Se sostiene por la entidad recurrente en la demanda que el Ayuntamiento
de Alcobendas carece de competencia para resolver el acuerdo de sustitución de los clavos
existentes por badenes de hormigón, y a este respecto hay que indicar que tal alegación
realizada por primera vez en dicho escrito alegatorio -hasta el extremo que no obstante
haber intervenido en el recurso en vía administrativa interpuesto por D. Rafael, y
formulado alegaciones diversas, no se hizo mención a tal extremo- pretende basarse, sin
apoyo o cita normativa alguna, en el carácter jurídico privado de la entidad recurrente
y porque la capacidad de tutela del Ayuntamiento no alcanza a este supuesto. Sin embargo,
tales alegaciones necesariamente deben ser matizadas, así el Regl. Gestión Urbanística,
aprobado por RD 3288/1978 de 25 Ago. (BOE 31 Ene. y 1 Feb. 1979, núms. 27 y 28) se ocupa
en la Secc. 6.ª Cap. I, Tít. I de las "Entidades Urbanísticas Colaboradoras"
y le dedica los arts. 24 al 30 de su texto y, previamente en su art. 26.1 se establece que
''las Entidades Urbanísticas Colaboradoras tendrán carácter administrativo y
dependerán en este orden de la Administración urbanística actuante'' y en el propio
art. 29 se recoge que "los acuerdos de las Entidades Urbanísticas Colaboradoras se
adoptarán por mayoría simple de cuotas de participación, salvo que en los Estatutos o
en otras normas se establezca un quorum especial para determinados supuestos".
Añadiendo a continuación que "dichos acuerdos podrán impugnarse en alzada ante la
Administración Urbanística actuante". Incluso en los propios Estatutos de la
Entidad demandante se alude en el Título Preliminar como "Organo Urbanístico bajo
cuya tutela se actúa", el Ayuntamiento de Alcobendas (Madrid) en cuyo término
municipal están situados todos los terrenos del polígono. Esta competencia municipal ha
sido reconocida tácitamente por la propia recurrente que, como ya ha quedado expresado,
en el recurso de alzada promovido por D. Rafael formuló alegaciones destinadas a combatir
las tesis del impugnante y es ahora cuando el Ayuntamiento estima el recurso de alzada y
anula por ende los acuerdos adoptados cuando, por primera vez, se expone la tesis de la
falta de competencia de la Corporación demandada. Nada empece a cuanto aquí se expone
que las Entidades de Conservación y en general las Entidades Urbanísticas colaboradoras
tengan una naturaleza privada, pues no cabe duda de que las mismas colaboran y participan
de funciones públicas y en esta actividad les es aplicable el Derecho Administrativo.
Pretender sin más que los actos impugnados son de carácter civil o privado carece de
todo fundamento, ya que, incluso en el supuesto de que se admitiera que las calles de la
urbanización de la Moraleja fuera de dominio privado, la ordenación del tráfico por
dichas vías y la policía de su circulación y seguridad siempre constituiría una
competencia administrativa y regulada por el Derecho Público y no por el Privado.
Precisamente la intensidad del tráfico de dicha zona es la razón de colocación de los
badenes, a juicio de la entidad demandante, y la afectación al uso público determinaría
inexcusablemente la naturaleza no privatista de las calles o viales y como la ordenación
del tráfico y su regulación determina actividad administrativa. Todas estas razones
hacen obligado a esta Sala estimar competente al Ayuntamiento de Alcobendas para la
decisión del recurso de alzada.
- Tercero: En idéntico sentido hay que reputar competente asimismo al Ayuntamiento
demandado para conocer sobre el acuerdo que crea a favor de la Entidad rectora una
exacción del dos por mil del coste de los proyectos de obras, que lo hace obligatorio
para todo proyecto de obra nueva, pues aunque existiera una norma jurídica que así lo
acordara -ello no se ha alegado siquiera- en todo caso la forma de su ejercicio
constituiría inexcusablemente un acto administrativo semejante al de la obtención de una
licencia, pues constituiría un procedimiento administrativo. Ello nos lleva al otro punto
aducido relativo a la falta de notificación individualizada a los propietarios de
parcelas del recurso interpuesto por D. Rafael, pero los interesados aparecen mediatamente
representados por la entidad ahora demandante, la persona jurídica que agrupa y aúna los
intereses colectivos. Precisamente su acuerdo fue impugnado por uno de los particulares y
podía haberlo sido por cualquiera otro disidente, pero participar en el recurso hacía
innecesaria la presencia en el mismo de la Entidad X, S.A., que viene a actuar como
sustituto procesal de los diversos componentes por los discordantes hubiera de interponer
el recurso de alzada como hizo D. Rafael.
- Cuarto: Resta ahora a este Tribunal examinar el recurso con relación a los dos
puntos señalados. Así con referencia al punto de la sustitución por badenes de los
clavos existentes en las calles de la urbanización, que el Ayuntamiento ha revocado en la
alzada administrativa, ha de estimarse correcta y adecuada tal decisión municipal que,
por otra parte, se encuentra apoyada por el informe de la Jefatura de Carreteras de la
Dirección Provincial de Obras Públicas y Urbanismo, que obra en el expediente (VII/25).
No cabe duda de que el acuerdo adoptado por la Entidad X, S.A., vulnera la normativa
establecida por la Jefatura de Carreteras sobre dispositivos transversales en la calzada,
pues la instalación de tales resaltos o lomos no son compatibles con el art. 39 CCir.,
que veda poner obstáculos que entorpezcan la libre circulación de los vehículos,
precepto que en una determinada concreción se encuentra además tipificado como delito en
el art. 340 bis b) CP cuando origine un grave riesgo a la circulación. Por su parte, la
Dirección Provincial de Obras Públicas y Urbanismo con fecha 21 May. 1984 comunicó al
Ayuntamiento de Alcobendas (Madrid) que, a la vista del Estudio Técnico sobre
"Dispositivos Transversales en la calzada" de 1980 del Grupo de Trabajo GT-16 y
la Nota de Servicio de 11 Feb. 1980 de la Dirección de Carreteras, y teniendo en cuenta
que los resaltos o lomos existentes en la actualidad en las calzadas de la Urbanización
de la Moraleja tienen una altura media de 70 mm y una anchura media de 600 mm que exceden
con mucho de la normativa establecida por dichos Estudio y Nota, deben desaconsejarse para
evitar los inconvenientes de tráfico y las posibles reclamaciones de los usuarios por
daños a los vehículos. Por consiguiente, al denegarse por la Corporación municipal tal
acuerdo en virtud del recurso de alzada interpuesto por un interesado, actuó el
Ayuntamiento con toda corrección jurídica, lo que ha obligado a este Tribunal a la
confirmación de la resolución impugnada en este punto y al rechazo o desestimación del
recurso contencioso-administrativo en este punto.
- Quinto: Que idéntica suerte desestimatoria debe correr la impugnación operada en
esta vía jurisdiccional, relativa al acuerdo municipal revocando el de la Asamblea de la
entidad actora relativo al cobro de una cantidad por los proyectos de obra nueva, pues no
cabe duda de que, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 3.2 de los citados Estatutos,
"los gastos de consumo, mantenimiento, conservación, cuidado y vigilancia de las
instalaciones y elementos de uso común y las cargas y gastos de los mismos, serán
satisfechos por los propietarios de conformidad con las cuotas fijadas a cada parcela,
según se recogen en el Apéndice I a estos Estatutos", y en tal apéndice se limita
a las cuotas de participación de cargas y no permite ni autoriza realizar otras cuotas
que las fijadas en la normativa establecida y pretenderse por la Entidad de Conservación
que carece de competencia para exigir que se le presente a visar proyectos o para
establecer una cuota por el servicio. Por estas dos razones debe confirmarse el acuerdo
municipal revocatorio del de la Asamblea General de la Entidad demandante, habida cuenta
que las razones de ésta para compensar el coste de inspección y gestión de tal
función, que necesariamente se ha de actuar en defensa de los intereses de los
propietarios y, por tanto, tienen que ser éstas y no el solicitante de la licencia
quienes penden y soporten el coste de tal gestión. Por otra parte, la pretendida
compensación exigiría la previa determinación del coste que no tiene que coincidir
permanentemente con el dos por mil que se pretendía. Por último, la otra razón aducida
referente "al desgaste que en las calles implica la utilización de los camiones y
demás material pesado de construcción", tampoco resiste la más mínima crítica,
pues como con notorio acierto razona el Ayuntamiento demandado ello debería reclamarse
del causante del daño, según las reglas ordinarias de la responsabilidad por daños.»
Quinto:
Contra la anterior
Sentencia se interpuso el presente Recurso de Apelación, que fue admitido en ambos
efectos, con emplazamiento de las partes ante este Tribunal, verificándose dentro de
término, y no estimándose necesaria la celebración de Vista, se acordó la
sustanciación del presente Recurso por el trámite de alegaciones escritas.
Sexto:
La parte actora o
apelante formula su escrito de alegaciones de fecha 16 Jul. 1988, en el que suplica se
dicte Sentencia dejando sin efecto la apelada y declarando no ser conforme a derecho al
Acuerdo municipal y válidos los adoptados por la Asamblea General de 20 Abr. 1983, para
el caso de no estimar los defectos graves de procedimiento que harían declarar nulo el
expediente administrativo que dio origen al acto impugnado, o de la incorrecta
personación en el Recurso por parte del Ayuntamiento de Alcobendas, que haría nula la
Sentencia recurrida.
Séptimo:
Dado traslado a la parte
apelada, presenta escrito de alegaciones de 5 Oct. 1988, suplicando se dicte Sentencia
desestimando el Recurso interpuesto y se confirme la apelada.
Octavo:
Conclusa la discusión
escrita, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 28 Mar. 1989, fecha en
que tuvo lugar el acto.
En la tramitación de
este proceso se han observado las prescripciones legales y ha sido Ponente el Magistrado
Sr. Martín Martín.
Fundamentos de Derecho
Primero:
Se aceptan en lo
esencial los razonamientos jurídicos contenidos en los Fundamentos de Derecho segundo,
tercero, cuarto y quinto de la sentencia apelada.
Segundo:
Los motivos en que se
funda la pretensión de apelación no logran desvirtuar la argumentación jurídica en que
se apoya el fallo desestimatorio contenido en la S 7 Feb. 1987 de la Sala 4.ª de lo
Contencioso-Administrativo de la AT Madrid, al declarar conforme al Ordenamiento Jurídico
el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Alcobendas de 1 Ago. 1984 que había dejado sin
efecto los Acuerdos adoptados -en los particulares recurridos por D. Rafael- por la
Asamblea General de la Entidad X, S.A., por entender que las decisiones adoptadas
implicaban extralimitaciones de competencia de la Entidad, aparte de infringir otros
preceptos legales, tales como los que regulan la circulación por las vías públicas,
etc.
Tercero:
Es destacable el
carácter administrativo y de dependencia de la Administración urbanística actuante
(Ayuntamiento en este caso) que cabe atribuir a la Entidad Urbanística de Conservación
actora (art. 26 Regl. Gestión) y cuyo ámbito objetivo de actuación viene delimitado por
las prescripciones previstas en los arts. 67 y 68, en relación con el art. 70 del propio
Reglamento, dado que las facultades que le son propias vienen referidas a la adopción de
medidas precisas para la conservación de las obras de urbanización y el mantenimiento de
las dotaciones e instalaciones de los servicios públicos de la Urbanización, sin que
aquí conste la razón de la existencia de la Entidad, si bien es obvio que ella ha de
resultar de las propias prescripciones de los planes de ordenación o de las bases de un
programa de actuación urbanística; constando, tan sólo la aprobación e inscripción de
los Estatutos de la Entidad Colaboradora en el Registro de la Coplaco con fecha de 18 Mar.
1982. Se dice esto para de alguna manera rechazar, por inaplicable, la argumentación
deducida de contrario, con apoyo en unos criterios de derecho privado carentes de toda
virtualidad por lo que se refiere a los equipamientos colectivos, red viaria, espacios
libres y zonas verdes públicas, etc., tal como incluso reconoce el ap. 2.2 art. 2 de los
Estatutos de la Entidad actora, al prescribir que tendrán el carácter de dominio y uso
público:
- a) los viales,
- b) las zonas verdes públicas,
- c) las redes de los servicios urbanísticos previstos en el planeamiento, así como las
demás redes e instalaciones de equipamiento urbanístico.
Es cierto que no existen datos para un análisis completo del tema (en un informe
municipal se alude a una supuesta delegación de facultades por parte del Ayuntamiento sin
precisar su alcance), pero es claro que aunque los servicios de la comunidad no hubieren
sido entregados al Ayuntamiento (las calles, alcantarillado, etc.) y que por ello las
calles tuvieran una calificación de vías privadas, el régimen jurídico aplicable no
excluye la intervención municipal en materia de circulación, alumbrado y policía de la
vía en general; acentuándose la intervención en los supuestos de vías de enlace,
travesías, accesos, etc., al no poder ser interrumpida la circulación o impedir el libre
tránsito en razón precisamente del carácter de vías públicas que se le atribuye por
la ordenación urbanística al ser destinadas al uso público. El carácter general del
acuerdo asambleario de instalar badenes de hormigón o asfalto en los viales de la
urbanización (al no concretar afecta a todos) supone una extralimitación objetiva por
parte de la Entidad de Conservación, máxime en este supuesto en que el acuerdo municipal
anulatorio de la medida se basa en informes técnicos de servicios oficiales de la
Administración que demuestran la corrección del actuar municipal, tal como razona en
extenso la propia sentencia apelada (Fundamento de Derecho cuarto). Existiendo por otra
parte medidas alternativas de regulación de tráfico en las vías de la urbanización
(limitación de velocidad, servicio de vigilancia, etc.) que permiten alcanzar los mismos
objetivos por otros medios.
Cuarto:
Por lo que se refiere al
segundo acuerdo (exacción del 2 por mil del coste de los proyectos de obras) es
indudablemente un acto conexo al procedimiento administrativo de obtención de la licencia
municipal de obra, sin soporte legal al efecto. Y ello con independencia del carácter que
se le atribuya (exacción sin base legal y justificación no suficiente tal como se razona
en el Fundamento de Derecho quinto de la sentencia), dado que de conformidad con lo
establecido en el art. 3.2 de los Estatutos los gastos serán satisfechos de conformidad
«con las cuotas fijadas a cada parcela según se recogen en el apéndice I de los
Estatutos», sin que en ninguna norma se recoja la posibilidad de establecer otras
cuotas que las fijadas en la proporción establecida, no cabiendo otras distintas.
Asimismo la Entidad de Conservación no es competente para asumir un servicio que legal o
estatutariamente no tenga atribuido, al no tener facultades para exigir la presentación
de proyectos de obra, etc., ni en consecuencia, establecer cuotas por este servicio u otro
análogo. En definitiva la Entidad en el ejercicio de sus atribuciones ha de moverse
necesariamente dentro del ámbito objetivo que delimitan los preceptos citados antes del
Reglamento de Gestión, en relación con el desarrollo contenido en sus propios Estatutos.
Quinto:
Carecen de toda
relevancia las objeciones formales deducidas, dado que la falta de notificación
individualizada de los copropietarios en el recurso inicial deducido por D. Rafael contra
acuerdo de la Entidad de Conservación, era legalmente innecesaria dado que el interés
que puedan tener los miembros de la entidad en sostener los acuerdos de la Asamblea o de
otro órgano directivo frente a la impugnación que de ellos efectúe uno de los
consocios, es un interés mediato o no directo que no exige la notificación individual de
todos y cada uno de los propietarios integrados en la Entidad, dado que la Entidad es un
órgano de gestión que actúa a través de sus órganos propios: Asamblea, Consejo
Rector, a los que estatutariamente vienen atribuidas las facultades precisas para la
gestión económica de la Entidad, amén que se le atribuyen al Consejo Rector (la
Asamblea es el órgano soberano, art. 11.2) las facultades de representar en juicio a la
Entidad (ap. f art. 15) y precisamente por ello a la Entidad autora del acto fue a quien
correctamente el Ayuntamiento notificó la decisión adoptada con motivo del recurso base
de estas actuaciones. Y ello es así porque la propia Entidad autora del acto impugnado es
quien está plenamente legitimada para estar presente en el expediente administrativo
abierto como consecuencia de recurso deducido contra uno de sus actos y, en su caso,
recurrir en vía jurisdiccional la decisión adoptada.
Sexto:
La falta del dictamen a
que se refiere el art. 370 LRL no puede tampoco tomarse en consideración. El Ayuntamiento
de Alcobendas no hizo más que comparecer en el Recurso Contencioso-Administrativo
1696/1984 como demandado, para sostener en Derecho su acuerdo plenario de 15 jun. 1984
impugnado de contrario. Tal posibilidad ha sido admitida por la Jurisprudencia desde
antiguo (SS 3 Oct. 1966, 6 Feb. 1967, 22 Ene. 1971, 5 Mar. 1977, etc.) al declarar la
exigencia del dictamen cuando el Ayuntamiento demanda, no cuando se defiende e igualmente
cuando apela sentencias no favorables.
Séptimo:
En cuanto a costas es
procedente la no declaración al amparo de lo preceptuado en el art. 131 LJCA.
Vistos los artículos
citados y los demás de pertinente y general aplicación.
Fallamos
Que debemos desestimar y
desestimamos el Recurso de Apelación núm. 1656/1987, promovido por el Procurador Sr.
Vázquez Guillén, en nombre y representación de X, S.A., contra la S 7 Feb. 1987 de la
Sala 4.ª de lo Contencioso-Administrativo de la AT Madrid; sentencia que confirmamos por
ser conforme a Derecho. Y todo ello sin expresa declaración sobre costas.
Lo pronunciamos,
mandamos y firmamos.-Sr. Martín Martín.-Sr. García Estartús.-Sr. Delgado Barrio.
