TRIBUNAL SUPREMO

SENTENCIA DE 5-2-96.

Ponente: Sr. Nabal Recio.

Madrid, 5 de Febrero de 1996.

En el recurso de casación 806/92, interpuesto por la Diputación de Barcelona, representada por el Procurador D. Enrique Sorribes Torra y defendida por el Abogado D. José Luis Martín Miñana, contra la sentencia dictada el 14 de mayo de 1992 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en su recurso 460/90, sobre convenio para ampliación de la autopista Terrase-Manresa. Han comparecido oponiéndose al recurso la Generalitat de Catalunya, representada y defendida por su Letrada Dª Rosa Mª Díaz i Petit, y "X, S.A.", asistida de Abogado y representada por el Procurador D. José Manuel Dorremochea Aramburu.

En acuerdo adoptado en sesiones de 28 de julio y 1 de agosto de 1989 el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña aprobó, a propuesta de su Dirección General de Carreteras, el otorgamiento de un convenio con "X, S.A." para ampliar la concesión al tramo Rubí-Terrase, que fue suscrito el 7 de septiembre de 1989, disponiendo el Conseller de Política Territorial y Obras Públicas al día siguiente su publicación, que fue efectuada en el Diario Oficial de la Generalitat de 13 de septiembre de 1989.

Interpuesta reposición por la Diputación de Barcelona el 11 de octubre, fue declarada inadmisible por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat en sesiones de 4 y 11 de diciembre de 1989.

La Diputación interpuso seguidamente el recurso 460/90 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, concluido por sentencia de 14 de mayo de 1992, objeto del actual recurso de casación, que declaró también la inadmisibilidad de la demanda, sin pronunciamiento sobre costas.

La cuestión planteada por la Diputación Provincial de Barcelona en su escrito de reposición consistía en que no estimaba procedente la adjudicación del tramo Rubí-Terrase como ampliación de la autopista Terrase-Manresa, por no concurrir los supuestos y circunstancias previstas en el art. 25 de la Ley 8/72, de 10 de mayo, y en la cláusula 103 del Pliego de Condiciones Generales aprobado por el Decreto 215/73, de 25 de enero, y entendiendo que debía adjudicarse, por tanto, mediante licitación pública. Y el Consejo Ejecutivo denegó la admisión del recurso por falta de legitimación de la Diputación Provincial, por carecer su Presidente de capacidad para interponerlo sin acuerdo previo y por dirigirse contra un acto de trámite, la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas disponiendo la publicación del convenio, y no contra los acuerdos que decidieron su otorgamiento.

Planteado el actual litigio, en los escritos de contestación se reiteraron las alegaciones de inadmisibilidad y la sentencia de instancia acogió la primera que sometió a examen, la relativa a la falta de legitimación de la Corporación recurrente, que es objeto del único motivo de casación expuesto ahora, fundado en el párrafo 1.4 del artículo 95 de la Ley Jurisdiccional y citando como infringidos el 28 de la misma ley, el 36 y 63 de la Ley de Bases de Régimen Local y la jurisprudencia que los interpreta.

Para concluir la falta de legitimación de la Diputación demandante la sentencia de instancia atiende sólo al art. 63, párrafo 2, de la Ley de Bases de Régimen Local que atribuye legitimación a las Corporaciones Locales, efectivamente, para impugnar "los actos y disposiciones de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas que lesionen su autonomía", sin duda como reconocimiento expreso de su entidad constitucional; y no parece razonable estimar, a pesar del esfuerzo de la representación demandante, que la ampliación de la autopista en litigio, aun cuando no fuera legal, pueda además lesionar la autonomía de la Diputación de Barcelona.

Ahora bien, la regla del art. 63 antes citado, que supone una legitimación "ex lege" en cuestiones que afecten a la autonomía local, devendría en un precepto finalmente restrictivo si después no se reconoce a las Corporaciones la legitimación del art. 28 de la Ley Jurisdiccional y del 24 de la Constitución, cuando sean titulares de intereses legítimos, para impugnar los demás actos y disposiciones de las otras Administraciones públicas, que es lo que comporta en definitiva el criterio de la sentencia de instancia.

Y en el actual supuesto no resulta fácil aceptar que la Diputación ostente sólo un interés abstracto por la legalidad, habiendo informado en el expediente tramitado por la Generalitat para aprobación del tramo Rubí-Terrase y dada la inevitable correlación entre las redes de carreteras a cargo de una y otra Administración. Por ello, y atendiendo además al principio en favor de la acción, que trasciende además de los intereses propios litigantes, dado el alcance subjetivo de la cosa juzgada en lo contencioso-administrativo, entiende este Tribunal que debe darse lugar al recurso de casación y continuar el examen de las cuestiones litigiosas en el punto en que las dejó la sentencia de instancia.

Y a juicio de este Tribunal también deben ser desestimados las otras dos alegaciones de inadmisibilidad expuestas por las representaciones demandadas.

Así, en cuanto a las facultades del Presidente de la Diputación para interponer por sí mismo el recurso de reposición, sin acuerdo corporativo previo, en atención a razones de urgencia, hay que tener en cuenta que el otorgamiento del convenio había sido publicado el 13 de septiembre, la decisión del Presidente fue adoptada el 11 de octubre y el recurso presentado el mismo día; por otra parte, el Pleno tenía ya delegada en la Comisión de Gobierno la adopción de los acuerdos para recurrir y ésta ratificó la actuación del Presidente en acuerdo de 10 de noviembre, anterior a la resolución del recurso, sin que haya razones para estimar que lo hiciera por mera complacencia.

Y en cuanto a que lo impugnado fue un acto de trámite, es cierto que el encabezamiento y la súplica del escrito de reposición se dirigieron al Conseller de Política Territorial y Obras Públicas y contra su resolución de publicar el convenio, pero las razones del cuerpo del escrito se dirigían contra el otorgamiento del convenio en sí mismo, de suerte que en cualquier orden de relaciones -y en los pleitos debe ocurrir lo mismo- se entendería que lo realmente impugnado era el acuerdo de 28 de julio y 3 de agosto de 1989, y de alguna manera así lo debió de entender entonces la propia Generalitat, pues no fue el Conseller, sino el mismo Consejo Ejecutivo, quien denegó el recurso de reposición.

En examen ya de las alegaciones de la Diputación en cuanto al fondo del litigio, parece que también debe ser desestimada su pretensión de que se anulen las actuaciones administrativas -una de esas alegaciones que con frecuencia perjudican a todos los litigantes- porque en el expediente de ampliación no informó previamente el Consejo de Estado, como dispuso el art. 25 de la Ley 8/72 más arriba citado.

Después de aprobada la Constitución, sin embargo, tratándose de una materia en que la Generalitat tiene competencia exclusiva y de una autopista incluida en su Plan de Carreteras, es del todo razonable entender que el dictamen ahora preceptivo no es el del Consejo de Estado, sino el de la Comisión Jurídica Asesora de la misma Generalitat, tal como se hizo.

Finalmente, en lo que atañe al debate central del litigio, esta Sala estima que el supuesto actual excede de lo autorizado por el art. 25 de la Ley 8/72 en orden a la ampliación por convenio de las concesiones iniciales, referida sólo a su previsible insuficiencia para una futura prestación del servicio.

Para plantear la cuestión en términos precisos, pues se han mezclado argumentos de distinta índole, conviene partir de que no se cuestiona la importancia del nuevo tramo para unas mejores comunicaciones, pues está integrado en el eje Barcelona-Puigcerdà a través del túnel de Vallvidrera, un itinerario europeo, sino si concurrían las circunstancias precisas para asignarlo por convenio a la sociedad ya concesionaria del trayecto Terrase-Manresa.

Y de las actuaciones obrantes en el expediente aparece con certeza que sólo mediante el nuevo tramo alcanzará la autopista ya existente un nivel de tráfico y un grado de explotación suficientes, es decir, que se trata de un supuesto precisamente contrario al previsto en el art. 25 de la Ley 8/72.

No quiere con ello afirmarse que los acuerdos recurridos supongan una decisión arbitraria, pues había razones secundarias para su adopción, pero aun cuando el tramo Terrase-Rubí sea sólo de 7 kms, supone sin duda cuantiosas inversiones, y era más importante aún que se mantuvieran las normas ordinarias de concurrencia pública, en la que hubiera tenido también su opción la empresa ya concesionaria.

Y en virtud de las razones expuestas,

Que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Diputación de Barcelona y revocamos la sentencia dictada en estos autos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 14 de mayo de 1992.

Que estimando el recurso contencioso-administrativo, anulamos los acuerdos adoptados por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña los días 28 de julio y 1 de agosto, 4 y 11 de diciembre de 1989, sobre ampliación de la concesión de la autopista Terrase-Manresa.