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Ponente: Sr. Cid Fontán
En la Villa de Madrid, a veintidós de abril de mil novecientos noventa y ocho.
En el recurso contencioso-administrativo núm. 751/1994, interpuesto por T. Publicidad, S.L., representada por la Procuradora D.ª Rosa García González de Letrado, contra acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de julio de 1994 por la que se impone a T. Publicidad, S.L., la multa de 2.200.000 pesetas, por infracción del art. 114,5 del Reglamento de Carreteras, RD 1073/1977 de 8 de febrero y art. 24.1 de la Ley 25/1988 de Carreteras, por haber instalado un cartel publicitario en zona no urbana en el P.K. 314,075 margen izquierda de la carretera N-320 de Albacete a Guadalajara, término municipal de El Casar de Talamanca (Guadalajara), a una distancia de 19 metros del borde de la calzada visible desde la zona de dominio público de la carretera, habiendo comparecido como parte apelada la Administración General del Estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Con fecha 17 de enero de 1994, la Unidad de Carreteras de Guadalajara del M.º Obras Públicas y Urbanismo, formuló denuncia contra T. Publicidad, S.L., por tener instalado un cartel publicitario en zona no urbana a la distancia de 19 metros del borde de la calzada, visible desde la zona de dominio público de 7 mts. x 2,5 mts., conteniendo el texto: "Ciudad Jardín Montelar Parcelas y Chalets", en el P.K. 314,075 de la carretera N-320 margen izquierda, Albacete-Guadalajara, tramitándose el correspondiente expediente sancionador de intervención de T., S.L., que concluyó por acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de julio de 1994 por la que se le impone la sanción de dos millones doscientas mil pesetas (2.200.000 pts.).
Contra la anterior resolución se interpuso recurso contencioso-administrativo que fue tramitado por la Secc. 3.ª de la Sala III del TS con el núm. 751/1994, y en el que se formuló demanda con fecha 22 de marzo de 1995, de la cual se dio traslado a la Administración demandada que a través del Sr. Abogado del Estado formuló contestación con fecha 24 de abril de 1995, acordándose el recibimiento a prueba por auto de 25 de mayo de 1995, presentando escrito de proposición de prueba con fecha 7 de junio de 1995, ante el TSJ Madrid con el resultado que consta en autos y que el trámite siguiente fue el de conclusiones sucintas, señalándose por providencia de 20 de octubre de 1997 para votación y fallo el día 15 de abril de 1998, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Fernando Cid Fontán, Magistrado de la Sala.
El recurrente, que no niega en ningún momento ni en vía administrativa ni en esta jurisdiccional, la realidad del hecho por el que se le denuncia, cual es la existencia de un cartel cuyo texto es Ciudad Jardín M. Parcelas y Chalets en el P.K. 314,075 margen izquierda de la carretera N-320 Albacete-Guadalajara, situado a la distancia de 19 metros del borde de la calzada, esgrime como motivos de defensa, la nulidad de todo lo actuado en vía administrativa por:
En cuanto a la pretendida nulidad absoluta de todo lo actuado en vía administrativa por falta de competencia del organismo actuante, se basa en que la competencia para otorgar autorizaciones de obras y actividades en los tramos urbanos de carreteras corresponde a los Ayuntamientos, pretendiendo sostener que el lugar donde se encuentra instalado el cartel es suelo urbano, cuando existe constancia en el expediente administrativo, folio 9, que el Ayuntamiento del Casar, en fecha 3 de octubre de 1993, condiciona la efectividad de la licencia a recabar el permiso oportuno del M.º Obras Públicas y al folio 11 un informe del Ingeniero Jefe de la Unidad de Carreteras de Guadalajara que informa que no es tramo urbano y no puede autorizar la instalación de cartel, pruebas no desvirtuadas por el recurrente a pesar de que en período probatorio se le dio tal posibilidad, admitiéndole un escrito de proposición de prueba presentado indebidamente ante el TSJ Madrid, y que para evitar cualquier indefensión del recurrente fue admitido por la Sala sin que el recurrente propusiese prueba alguna en contra de tales documentos obrantes en autos. De todo ello se desprende que el expediente sancionar fue resuelto por el órgano competente, Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente, de acuerdo con lo previsto en el art. 34 de la Ley 25/1988 de 29 de julio.
Alega el recurrente también como motivo de nulidad absoluta, graves defectos de forma en la tramitación del expediente administrativo, que luego concreta en los siguientes hechos: Que en el preámbulo de la propuesta de resolución se dice que la denuncia es de fecha 17 de enero de 1994 y a continuación se afirma que es de fecha 3 de febrero de 1993; que no consta en el expediente ni una sola actuación del Instructor D. José García Alberca; que ni en el pliego de cargos ni en la propuesta de resolución se recogen las medidas del cartel publicitario; que se ha incorporado al expediente una ratificación del denunciante dirigida al Jefe de la Unidad de Carreteras; que el oficio de 26 de abril de 1994 dirigido al recurrente dice que la propuesta de sanción es de 2.200.000 pesetas, cuando la realidad es que la propuesta de sanción es de 3.000.000 pesetas. De todos los cuales, el recurrente deduce que por falta de garantías procesales se ha producido indefensión con vulneración del art. 24 CE. La Sala rechaza tal argumentación, en cuanto no se ha prescindido absolutamente del procedimiento establecido y en el supuesto de haberse omitido algún trámite o incurrido en algún defecto de tramitación, en ningún caso se ha producido indefensión del recurrente, pues en todo momento ha hecho las alegaciones que ha estimado conveniente y hecho uso de los recursos oportunos hasta llegar a la vía jurisdiccional, por lo cual no cabe hablar de nulidad de pleno derecho ni de motivo de anulabilidad. La cita de la fecha 3 de febrero de 1993, se ve claramente que es un mero error de transcripción, carente de valor alguno dado que en todo momento consta la verdadera fecha de la denuncia de 17 de enero de 1994. Tampoco acepta la Sala la alegación de que falta la firma del Instructor D. José García Alberca, dado que a los folios 11 y 12 del expediente consta expresamente su firma, y por último decir, que las dimensiones del cartel, además de carecer de importancia alguna a efectos d e la indefensión del recurrente, constan con evidencia en la denuncia, a la que se acompaña una fotografía y se hace constar que tiene 7 metros de ancho por 2,5 de altura. Que lo que el recurrente llama ratificación de la denuncia, en el oficio de 15 de febrero de 1994 se antepone de informe del Servicio de Vigilancia, asimismo tampoco tiene relevancia alguna el error de transcripción de la propuesta de resolución que contiene todos los elementos precisos para que el interesado se entere perfectamente de la acusación que pesa sobre él y pueda defenderse, lo que realizó haciendo las alegaciones que estimó oportunas.
En cuanto a la ilegalidad de la sanción impuesta, por no contener su texto explicación del criterio para la determinación de la cuantía y ausencia total de la graduación del art. 33.1 de la Ley de Carreteras, encontrándonos ante una infracción grave de la Ley de Carreteras, tipificada en el art. 31.4 de la Ley que prohíbe cualquier clase de publicidad visible desde la zona de dominio público de la carretera, resta por examinar el problema de la proporcionalidad de la sanción y sus circunstancias, dado que el acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de julio de 1994, hoy impugnado, impone la sanción en 2.200.000 pesetas, siendo el límite de la misma el de 25.000.000 pesetas. La Sala estima que la cuantía de la sanción es proporcionada con la gravedad de la infracción, pues en definitiva puede decirse que ha sido impuesta en grado mínimo y teniendo en cuenta la distancia de la carretera y el tamaño del cartel, no se puede considerar desproporcionada o excesiva de acuerdo con la naturaleza de los hechos.
Queda por último examinar el problema de inconstitucionalidad de los arts. 24.1 y 31.4 de la Ley 25/1988 de 29 de julio y su Reglamento, RD 1812/1994 de 2 de septiembre, por la indefinición e imprecisión de conceptos que supone la frase "visible desde la zona de dominio público", lo cual es incompatible con el carácter sancionador de la misma. La Ley 25/1988 es una disposición emanada del poder legislativo aplicable a todos los españoles por su carácter general y de carácter normativo e imperativo al estar dictada en aplicación CE, como dice expresamente en su preámbulo, para regular las nuevas necesidades del servicio viario, como consecuencia del traspaso de funciones y servicio del Estado a las CC.AA.; que responde a las nuevas exigencias técnicas y a la realidad de la organización territorial dirigida a regular el uso, explotación y defensa de la carretera, permite a la Administración del Estado establecer preceptos vinculantes para todos los usuarios de las carreteras, estableciendo una nueva regulación con limitaciones de la propiedad privada al establecerse zonas de dominio público, de servidumbre y afección, así como un régimen sancionador para los infractores que impone como obligación la retirada de cualquier clase de publicidad visible desde la zona de dominio público, y ello en defensa y garantía de la seguridad de la carretera, obligación que necesariamente va dirigida a los propietarios de tales carteles publicitarios en cuanto son ellos los obligados a cumplir con el precepto y que sólo pueden ser reemplazados por la Administración mediante una actuación sustitutoria, por lo que no ofrece duda a la Sala, que los obligados a la retirada de los carteles, son los propietarios de los mismos.
Como hemos dicho anteriormente, se trata de una norma reguladora de una nueva situación para lo que está plenamente autorizado el poder legislativo de acuerdo con la CE, y que la misma por su rango normativo no puede dejar de ser aplicada por los Tribunales de justicia mientras no se declare la inconstitucionalidad de la misma o de alguno de sus preceptos, y mientras no se haga tal declaración por el TC, es de plena aplicación por esta Sala como ha venido haciendo ya en numerosas ocasiones anteriores y encontrándose la resolución del Consejo de Ministros hoy impugnada, perfectamente encuadrada dentro de la Ley, tanto en su tipificación como en la proporcionalidad de la sanción, procede la desestimación del recurso y la confirmación de la sanción impuesta, rechazando el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el recurrente
No concurriendo ninguna de las circunstancias previstas en el art. 131 LJ para una expresa condena en costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey,
Que desestimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de T. Publicidad, S.L., contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 15 de julio de 1994 a que la demanda se refiere, acto que declaramos conforme a derecho, sin hacer una expresa imposición en costas.
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