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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por los Sres. Rodríguez Bereijo, Gabaldón López, García-Mon y González-Regueral, Gimeno Sendra, De Mendizábal y Allende, González Campos, Cruz Villalón, Viver Pi-Sunyer, Ruiz Vadillo, Jiménez de Parga y Cabrera, Vives Antón y García Manzano, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
La siguiente
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1725/1988, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, contra los arts. 4 (puntos 1, 2.2 y 3), 10.2, 25.4 y 37.1 y la disp. adic. 1.ª.1 L 25/1988 de 29 Julio, de Carreteras. Ha comparecido el Abogado del Estado y ha sido Ponente el Magistrado Sr. Gimeno Sendra, quien expresa el parecer del Tribunal.
(. . .)
A través del presente recurso de inconstitucionalidad, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña impugna, por motivos competenciales, varios preceptos de la Ley 25/1988 de 29 Julio, de Carreteras, en concreto: los arts. 4 (puntos 1, 2.2 y 3), 10.2, 25.4 y 37.1 y la disp. adic. 1.ª.1. Los apartados 1, 2.2 y 3 art. 4 se impugnan por entender que los criterios que en ellos se utilizan para la delimitación de la Red de Carreteras del Estado no son conformes con los que resultan del reparto de competencias en la materia establecido en la C.E. y en el Estatuto de Autonomía. Esencialmente por el mismo motivo se recurre también el art. 37.1, en la medida en que se vale de esos mismos criterios en la definición de «red arterial». Los arts. 10.2 (informe vinculante del antiguo M.º Obras Públicas y Urbanismo en la redacción, revisión o modificación de instrumentos de planeamiento urbanístico que afecten a carreteras estatales) y 25.4 (línea límite de edificación en las variantes o carreteras de circunvalación) se impugnan por supuesta invasión de las competencias exclusivas de la Generalidad en materia de urbanismo y ordenación del territorio. Y, finalmente, la disposición adicional 1.ª.1, que indica que «como anexo a la presente Ley figura la relación y denominación de las carreteras estatales», se recurre por la supuesta inclusión indebida en dicha relación de dos vías, las autopistas A-17, autopista de Barcelona (tramo de la A-18 a Montmeló) y A-19, autopista Barcelona-Massanet (tramo Montgat-Mataró), que la Generalidad considera transferidas en virtud del Real Decreto 1943/1980, sobre traspaso de servicios del Estado en materia de carreteras.
El objeto del presente recurso se contrae, por tanto, en su parte más sustancial, a determinar si los criterios seguidos por el legislador estatal en la definición de las carreteras que han de ser competencia del Estado son o no conformes con lo que resulta de las previsiones constitucionales y estatutarias en la materia. En segundo lugar, hemos de resolver también el problema de delimitación suscitado con ocasión de lo que la Generalidad de Cataluña califica de invasión de sus competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio. Por último, la impugnación de la disp. adic. 1.ª.1 habría de llevarnos a examinar si la inclusión de dos concretos tramos de carretera en el «Catálogo de Carreteras de la Red de Interés General del Estado» respeta o no la distribución de competencias en la materia, siendo así que, mientras la Generalidad sostiene que esos tramos ya le han sido transferidos, el Abogado del Estado replica que la Comunidad Autónoma sólo ostenta una titularidad preventiva, sometida como está a condición la efectiva transferencia de la titularidad definitiva.
Como acabamos de señalar, la primera cuestión, que constituye el tema central de la controversia, se refiere al art. 4 de la Ley de Carreteras, que establece los criterios de delimitación de la Red de Carreteras del Estado, y del que se impugnan los aps. 1, 2.2 y 3. Conviene, pues, transcribir en su integridad el contenido de dicho artículo, que dispone lo siguiente:
«1. Son carreteras estatales las integradas en un itinerario de interés general o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma.
2. Las carreteras a que se refiere el apartado anterior constituyen la Red de Carreteras del Estado, que podrá modificarse mediante Real Decreto, a propuesta del Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, en los siguientes supuestos:
- 2.1. Por cambio de titularidad de carreteras existentes en virtud de acuerdo mutuo de las Administraciones Públicas interesadas.
- 2.2. Por la construcción por el Estado de nuevas carreteras integradas en un itinerario de interés general o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma.
3. A efectos de lo establecido en el punto 2.2 de este artículo, se consideran itinerarios de interés general aquéllos en los que concurra alguna de las siguientes circunstancias:
- 3.1. Formar parte de los principales itinerarios de tráfico internacional, incluidos en los correspondientes Convenios.
- 3.2. Constituir el acceso a un puerto o aeropuerto de interés general.
- 3.3. Servir de acceso a los principales pasos fronterizos.
- 3.4. Enlazar las Comunidades Autónomas, conectando los principales núcleos de población del territorio del Estado de manera que formen una red continua que soporte regularmente un tráfico de largo recorrido.
4. En ningún caso tendrán la consideración de nueva carretera las duplicaciones de calzada, los acondicionamientos de trazado, los ensanches de plataforma, las mejoras de firme, las variantes y, en general, todas aquellas otras actuaciones que no supongan una modificación en la funcionalidad de la carretera preexistente.»
En relación con el precepto que acabamos de transcribir, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña no discute, en realidad, la posibilidad de que exista una Red de Carreteras del Estado, pero sí los criterios que para su delimitación se utilizan. Eje central de sus alegaciones es la observación de que, a su juicio, la C.E., en su art. 149.1, no ha establecido ninguna reserva de ciertas carreteras en favor del Estado. Así pues, la existencia de la Red estatal vendría impuesta, no por el art. 149.1 C.E., sino por el juego de la cláusula residual del art. 149.3 C.E., al haberse limitado Cataluña, como la mayoría de las Comunidades Autónomas, a asumir competencias exclusivas en los términos habilitados por el art. 148.1.5 C.E., esto es, sobre las «carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma» (en tales términos, el art. 9.14 EA Cataluña: «carreteras y caminos cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de Cataluña»). De todo ello, el órgano impugnante infiere que el principio de territorialidad, proyectado sobre los viales existentes, constituye el criterio fundamental de distribución de competencias en la materia, modulado por el criterio del itinerario íntegramente comunitario, el cual ha de ser objeto, no obstante, de una interpretación flexible y dinámica, en función de diversos factores (como el volumen y las corrientes de tránsito que soportan, el origen y destino de la mayoría de sus usuarios, la existencia o no de itinerarios alternativos, etc.), para redefinir los itinerarios preconstitucionales de forma coherente con el principio de territorialidad. El Consejo Ejecutivo descarta, sin embargo, que los títulos competenciales invocados en el Preámbulo de la Ley sean los que den cobertura a la Red estatal: el «régimen general de comunicaciones» (art. 149.1.21 C.E.), porque, pese a su ambigüedad, parece referirse a normas generales aplicables a los sistemas de comunicación, y las «obras públicas de interés general» (art. 149.1.24 C.E.), por el carácter eminentemente instrumental de esta competencia, y sólo referible a su faceta constructiva.
Así pues, en opinión del Gobierno de la Generalidad, el ap. 1 art. 4 sería inconstitucional por definir las carreteras estatales separándose de los criterios territoriales establecidos en la C.E. y en los Estatutos de Autonomía, al utilizar las expresiones de «carreteras integradas en un itinerario de interés general» y de carreteras «cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma», en lugar de referirse a aquéllas cuyo itinerario no se desarrolle íntegramente en el territorio de una sola Comunidad Autónoma. Por emplear los mismos términos lo sería también el ap. 2.2, referido a la modificación de la Red estatal como consecuencia de la construcción por el Estado de nuevas carreteras, así como por producirse dicha modificación al margen de cualquier tipo de acuerdo o consulta entre las Administraciones afectadas, y no exigirse su previa inclusión en un Plan aprobado con arreglo al art. 131 C.E., como prevé el apartado 4 anexo B Real Decreto 1943/1980, de traspasos. En cuanto al punto 3 art. 4, entiende el Consejo Ejecutivo que, si bien el contenido de los aps. 3.1 y 3.4 podría ser válido como criterio para delimitar la Red de Carreteras del Estado, por su conexión directa con el punto 2.2 debe considerarse también afectado de inconstitucionalidad.
El Abogado del Estado, por su parte, defiende la constitucionalidad de los apartados impugnados del art. 4, advirtiendo, a título previo, que las Cortes Generales gozan, en principio, de libertad política para escoger los criterios o notas definitorias de las carreteras estatales. A su juicio, la parte recurrente no da, en realidad, ningún argumento que demuestre la inconstitucionalidad de los criterios empleados en la definición de las carreteras estatales, manifestando únicamente una prevención frente a su carácter abierto. En todo caso, el Abogado del Estado considera que tanto el criterio de «integración en un itinerario de interés general» como el de «afección de más de una Comunidad Autónoma por la función que la vía desempeña en el sistema de transporte» tienen una base constitucional clara en los arts. 148.1.5 y 149.1.21 y 24 C.E.. El art. 149.1.24 C.E. constituye un título general de competencia que comprende todas las obras públicas salvo las especialmente singularizadas en la lista del art. 149.1 C.E., razón por la cual las carreteras quedan incluidas en el mismo, y desde una perspectiva integral, no limitada a la construcción; título general que concurriría con otro autonómico más específico (el art. 9.14 EA Cataluña), de manera similar a como las competencias económicas generales del Estado (art. 149.1.11 y 13 C.E.) concurren con las autonómicas exclusivas en materia de vivienda o agricultura; y el interés general de una carretera, en cuanto obra pública, tiene que fundarse primordialmente en el del itinerario a que sirve, por lo que nada arbitrario o irrazonable hay en la elección por el legislador estatal de este criterio. En cuanto al segundo de los criterios, la afección de más de una Comunidad Autónoma es otro rasgo que emplea el art. 149.1.24 C.E. para delimitar la competencia estatal exclusiva en materia de obras públicas, de modo que tampoco resultaría censurable que las Cortes Generales delimiten dicha afección, en materia de carreteras, atendiendo al criterio de la «función que la carretera desempeñe en el sistema de transporte», pues la noción misma de sistema de transporte dimana de los arts. 148.1.5 y 149.1.21 C.E..
En relación con el ap. 2.2 art. 4, el Abogado del Estado añade, con cita de doctrina de este Tribunal, la inaplicabilidad del art. 131 C.E. a la planificación de carreteras, por tratarse de una planificación sectorial y técnica, y no económica global. Y en relación con el ap. 3, que los criterios especificativos de los «itinerarios de interés general» contenidos en los núms. 3.2 y 3.3, únicos discutidos, serían perfectamente justificables por accesoriedad respecto de otras competencias estatales.
Como se desprende de las alegaciones efectuadas en este proceso, la impugnación por parte del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña de los criterios definitorios de la Red de Carreteras del Estado se basa en una determinada comprensión del reparto de competencias en materia de carreteras resultante de la C.E. y el Estatuto de Autonomía, que reconduce la competencia del Estado para disponer de una Red de carreteras de su titularidad, y para legislar y actuar sobre la misma, a la cláusula residual del art. 149.3 C.E., convirtiendo así el criterio plasmado en el art. 9.14 del Estatuto de Autonomía, en correspondencia con el reflejado en el art. 148.1.5 C.E., en el único válido para proceder al deslinde competencial en la materia; así como en una determinada interpretación del referido criterio, del que a juicio del órgano recurrente se deduce que la distribución de competencias en la materia está informada por el «principio de territorialidad», con el que no resultarían conformes los utilizados en el art. 4 Ley de Carreteras.
Este planteamiento obliga, pues, a afrontar el problema de la ubicación constitucional de las competencias estatales en materia de carreteras, y, más concretamente, de la competencia para sostener una Red propia de carreteras, única manera de determinar el o los criterios que presiden el reparto de competencias y enjuiciar, así, la conformidad o no con los mismos de los establecidos en el art. 4 de la Ley, sin que resulte, en cambio, necesario precisar con detalle otros títulos competenciales del Estado que puedan tener una proyección general sobre toda clase de carreteras, que no se discuten en el presente proceso.
Conviene hacer, no obstante, algunas observaciones previas que contribuyan a precisar la cuestión que ha de ser examinada. En primer lugar, cabe señalar que la Ley 25/1988, de Carreteras, limita expresamente su ámbito de aplicación a las carreteras estatales (art. 1), sin pretender su aplicación a las demás, sean de titularidad autonómica o, en su caso, local, diferenciándose, así, de la legislación preconstitucional, encabezada por la Ley 51/1974 de 19 Diciembre, de Carreteras, que resultaba de aplicación a todas las carreteras, tanto estatales como provinciales, municipales o de otras entidades locales.
Por otro lado, una interpretación sistemática de los distintos apartados del art. 4, permite inferir con claridad que la Ley 25/1988 no tiene el propósito de llevar a cabo, a través de los criterios que utiliza para la delimitación de las carreteras estatales (esto es, «las integradas en un itinerario de interés general o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma») una definición ex novo de la Red de Carreteras del Estado, pues pese a la utilización del tiempo presente en el ap. 1 y en el inicio del ap. 2 («son», «constituyen»), no se establece ninguna conexión directa de tales criterios con el Anexo de la Ley. En efecto, la composición actual de la Red (en el momento de aprobación de la Ley) no viene determinada, en sentido propio, por la aplicación de tales criterios, sino que es (era) la que aparece concretamente relacionada en el Anexo de la Ley, conforme se dispone en el ap. 1 disp. adic. 1.ª, como resultado del proceso de transferencia de funciones y servicios del Estado en la materia, concluido a finales de 1984, efectuado ciertamente con criterios similares, pero que aquí no corresponde enjuiciar. La relevancia de los criterios establecidos en la Ley 25/1988 no es, pues, actual, sino futura, en relación con la modificación de la composición de la Red de Carreteras del Estado, particularmente como consecuencia de la construcción por el Estado de nuevas carreteras. A este respecto, cabe advertir también que el art. 4 no prevé más formas de modificación de la composición de la Red de Carreteras del Estado que el «cambio de titularidad de carreteras existentes en virtud de acuerdo mutuo de las Administraciones Públicas interesadas» (ap. 2.1, que no es objeto de impugnación), y la «construcción por el Estado de nuevas carreteras» que cumplan alguno de esos dos criterios. No es, por ello, casual, y confirma lo que se viene diciendo, que el ap. 3 art. 4, al concretar lo que debe entenderse por «itinerarios de interés general» lo haga «a efectos de lo establecido en el punto 2.2 de este artículo», esto es, de la construcción de nuevas carreteras, y no a efectos del punto 1, ni siquiera del 2.1. El examen de los debates parlamentarios previos a la aprobación de la Ley confirman esta interpretación del mantenimiento del statu quo resultante del proceso de transferencias.
Estas observaciones, que no obstan al enjuiciamiento del artículo impugnado en los términos propuestos, sirven, sin embargo, para llamar la atención de que el verdadero núcleo de la impugnación ha de situarse en el punto 2.2, esto es, por lo que respecta a la construcción de nuevas carreteras, a cuyo servicio se encuentran principalmente los criterios impugnados, así como para descartar el genérico temor, expresado en el escrito de interposición del recurso, de una utilización abusiva por el Estado de la definición del art. 4.1, por dejar supuestamente abierto el camino a que con base en la «alteración de itinerarios» las carreteras puedan sustraerse de la competencia autonómica en favor de la estatal, ya que la modificación unilateral de la composición actual de la Red de Carreteras del Estado no es una posibilidad legalmente prevista. Como, por otro lado, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña no ha sumado a su impugnación de los referidos criterios la de concretas carreteras o tramos de carretera de las relacionadas en el Anexo de la Ley (a excepción de las autopistas A-17 y A-19, por razones muy singulares, relativas a la interpretación del Real Decreto de transferencias), no es preciso pronunciarse sobre la mayor o menor «flexibilidad» seguida en la redefinición de los «itinerarios» preconstitucionales.
También conviene hacer alguna observación previa a propósito del sentido equívoco con el que el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña utiliza la expresión «principio de territorialidad» cuando se refiere al mismo como «la regla fundamental atributiva de competencias» o como el principio que «informa la distribución de competencias» en esta materia.
En efecto, es preciso distinguir dos distintas funciones del «territorio» dentro del orden constitucional de competencias: el «territorio» como límite general del ejercicio por parte de las Comunidades Autónomas de sus propias competencias (en el sentido del art. 25.1 EA Cataluña: «Todas las competencias mencionadas en los anteriores artículos y en los demás del presente Estatuto se entienden referidas al territorio de Cataluña»); y el «territorial» como criterio específico de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en determinadas materias, y que supone una delimitación de las respectivas competencias según el alcance intra o supracomunitario de las mismas.
En el primero de los sentidos, y frente a lo que parece sugerir el órgano recurrente, el «principio de territorialidad» no constituye regla alguna de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino un límite general al ejercicio por las Comunidades Autónomas de cualesquiera competencias, aplicable también en materia de carreteras. Así, la aplicación de este principio fue la ratio decidendi de la decisión del conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de Castilla-León frente al acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria relativo a la construcción de la carretera C-628, Reinosa-Potes, que había de discurrir en uno de sus tramos por la provincia de Palencia (TC S 132/1996), sin intervención entonces de competencia estatal alguna.
Sin embargo, es evidente que el art. 9.14 EA Cataluña, al disponer, en correspondencia con el art. 148.1.5 C.E., que la Generalidad de Cataluña tiene competencia exclusiva sobre «carreteras y caminos cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de Cataluña», no se está limitando a recoger el «principio de territorialidad» en el sentido indicado (para lo cual hubiera bastado con asumir, si ello fuera constitucionalmente posible, competencia en materia de «carreteras y caminos» de lo que resultaría la imposibilidad de que hubiera carreteras estatales en el territorio de Cataluña), sino que está añadiendo un criterio delimitador de sus competencias en materia de carreteras frente a las del Estado. En análogo sentido nos hemos expresado en materia de «ferias internacionales» en la TC S 13/1988 (FJ 2.º).
Cuestión distinta es que este criterio territorial (caracterizado por la integridad o no del «itinerario», que, en relación con las carreteras, hay que entender, en principio, como trayecto, trazado o recorrido de las mismas) no haya de erigirse en el único criterio determinante para la delimitación de las competencias, tal y como más adelante se verá.
Todas las Comunidades Autónomas han asumido en sus Estatutos de Autonomía, con formulaciones muy similares, competencia exclusiva en materia de carreteras con la limitación prevista en el art. 148.1.5 C.E.. El art. 27.8 EA Galicia añade expresamente una limitación adicional, al referirse a ferrocarriles y carreteras «no incorporados a la Red del Estado». En los Estatutos Canario y Balear no se recoge la limitación del «itinerario íntegramente comunitario», en principio, por razones obvias derivadas de su circunstancia insular (arts. 30.18 EA Canarias y 10.5 EA Baleares). De esta regla sólo se separan los Estatutos Vasco y Navarro (arts. 10.34 EA País Vasco y 49.3 LORAFNA), al señalar el primero que «además» de las competencias contenidas en el art. 148.1.5 C.E., «las Diputaciones Forales de los Territorios Históricos conservarán íntegramente el régimen jurídico y competencias que ostentan o que, en su caso, hayan de recobrar a tenor del art. 3 de este Estatuto», y el segundo, que, entre otras en esta materia, «Navarra conservará íntegramente las facultades y competencias que actualmente ostenta».
Por su parte, el art. 149.1 C.E. no menciona expresamente las carreteras (como tampoco otras obras públicas relacionadas en el art. 148.1 C.E., como es el caso de los canales y regadíos), lo cual, sin embargo, no obliga a recurrir a la cláusula residual del art. 149.3 C.E., pues, según doctrina reiterada de este Tribunal, ello no resulta preciso cuando, con independencia de las rúbricas o denominaciones empleadas por la C.E., por los Estatutos de Autonomía, cabe entender que una materia competencial ha sido incluida en una u otros, mediante la utilización de los «criterios interpretativos ordinarios» (TC SS 123/1984, FJ 2.º; 180/1992, FJ 4.º; 133/1997, FJ 3.º; 206/1997, FJ 7.º, in fine, y 40/1998, FJ 45, sentencia sobre la Ley de Puertos). En particular, en esta última sentencia, y con referencia al transporte marítimo (materia también aludida en los Estatutos de Autonomía, pero no en el art. 149.1 C.E.) hemos señalado que «el hecho de que la C.E. no se haya referido al transporte marítimo en ningún precepto (a diferencia de lo que ocurre con el transporte aéreo al que alude en el mismo núm. 20 art. 149.1 y con el transporte terrestre, previsto en el núm. 21) parece apuntar con toda claridad a su inclusión en el título de marina mercante».
Tales «criterios interpretativos ordinarios» no son otros que aquellos que atienden, de un lado, al sentido y finalidad propia con que los varios títulos de competencia se han recogido en la C.E. y en los Estatutos de Autonomía, y, de otro, al carácter y objetivo predominante de las disposiciones impugnadas, como acaba de recordar recientemente la TC S 13/1998, FJ 4.º (y antes; entre otras, las TC SS 252/1988, FJ 3.º y 197/1996, FJ 3.º).
Para indagar, pues, el asiento constitucional de las carreteras estatales hay que tener en cuenta, esencialmente, los títulos contemplados en los núms. 13, 21 y 24 art. 149.1 C.E., invocados bien en el Preámbulo de la L 25/1988, bien en los Reales Decretos de transferencias, que reservan al Estado competencia exclusiva sobre las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica», «ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor» y «obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma», respectivamente. Procede, en primer término, hacer una aproximación negativa a dicha cuestión.
En relación con el título referente a las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (art. 149.1.13 C.E.), cabe recordar que, según doctrina reiterada de este Tribunal, «la competencia estatal en cuanto a la ordenación general de la economía responde al principio de unidad económica y abarca las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijados por la propia C.E., así como la adopción de medidas precisas para garantizar la realización de los mismos» (por todas, TC S 186/1988, FJ 2.º). No sólo la ordenación de sectores económicos, sino también la de recursos de vital importancia para la realización de actividades económicas (TC S 227/1988, FJ 20 b) o la realización de infraestructuras (TC S 118/1996, FJ 43), puede quedar afectada y condicionada por dicha competencia estatal, siempre que se trate de cuestiones con una «incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general» (TC S 76/1991, FJ 4.º), y no se llegue a un vaciamiento o a una limitación irrazonable de las competencias autonómicas (TC S 103/1989, FJ 9.º a).
Desde estas coordenadas es indudable que la competencia estatal ex art. 149.1.13 C.E. puede incidir en materia de carreteras, dada la trascendencia directa y significativa de las mismas sobre la actividad económica general, en cuanto infraestructura básica del transporte y las comunicaciones terrestres. Tampoco hay que olvidar que la C.E. consagra como uno de los principios rectores de la política social y económica el equilibrio económico interterritorial (arts. 40.1 y 131.1 C.E.), responsabilizando particularmente al Estado de su consecución (art. 138.1 C.E.), lo que conecta con una de las funciones principales que cumple la Red estatal de carreteras, cual es el de vertebrar y equilibrar todo el territorio nacional.
En todo caso, dada la existencia, como hemos de ver, de títulos más específicos que apoyan la existencia de carreteras estatales, la virtualidad principal de este otro más genérico, cuya vocación es proyectarse sobre «objetos o ámbitos ajenos a la competencia estatal» (TC S 227/1988, FJ 20 b), será la de permitir el establecimiento, en su caso, de medidas de coordinación de las planificaciones de carreteras estatales y autonómicas, mas no tanto la de legitimar, por sí mismo, la existencia de carreteras estatales.
En cuanto al art. 149.1.21 C.E., en este precepto se reserva al Estado competencia exclusiva sobre ciertas materias relativas a los transportes y comunicaciones terrestres (como es el caso de los «transportes terrestres» y del «régimen general de comunicaciones»), que pueden tener una relevancia indirecta para la determinación de los criterios delimitadores de las carreteras estatales, pero que, en principio, no constituyen el asiento directo de los mismos.
- a) Sí conviene observar que de la mención específica de los «ferrocarriles» en el art. 149.1.21 C.E. no resulta obligado inferir la consecuencia de que la C.E. no ha pretendido reservar al Estado ninguna competencia específica sobre ciertas clases de carreteras, como sostiene el órgano recurrente. El ferrocarril no es sólo la vía férrea, sino también el sistema de transporte del que la vía es un elemento inseparable, y como tal medio de transporte presenta suficientes diferencias con el que se efectúa por carretera como para justificar, al margen de otras posibles explicaciones, una mención aparte de (la ordenación de) los transportes terrestres, sin que ello deba interpretarse como una exclusión deliberada del ámbito de las competencias al Estado de las infraestructuras del transporte por carretera.
- b) Por otro lado, no cabe entender la competencia sobre carreteras subsumida en la relativa a los transportes terrestres. De igual manera que la titularidad de la carretera no conlleva la competencia para la ordenación del transporte que se realiza a través de ella (en cuanto que ésta «no proviene de la titularidad demanial sobre la carretera, sino de un poder de intervención respecto de lo que la Ley califica de servicio público...», TC S 53/1984, FJ 7.º), tampoco la competencia para la ordenación del transporte ha de atraer, en principio, la relativa a la infraestructura. Se trata de funciones públicas diferenciadas, que también constituyen materias diversas a los efectos de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
- c) Finalmente, el título competencial relativo al «régimen general de comunicaciones» presenta esencialmente un carácter ordenador o normativo, que puede tener proyección sobre toda clase de carreteras, en cuanto vías de comunicación terrestre, pero que no prejuzga cuáles sean estatales, ni por tanto aporta criterios para su delimitación.
El título competencial que, sin duda alguna, específicamente ampara la competencia del Estado para sostener una Red propia de carreteras, la existencia de carreteras estatales, es el previsto en el art. 149.1.24 C.E., que reserva al Estado competencia exclusiva sobre las «obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma», pues las carreteras son, indudablemente, una de las modalidades de obra pública más características (en este sentido, la todavía vigente Ley General de Obras Públicas de 13 Abr. 1877), y esencialmente desde esta perspectiva son objeto de regulación por su legislación específica (así en la Ley 25/1988 y Leyes autonómicas, como en las precedentes LL. 4 May. 1877 y 19 Dic. 1974)
El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña se opone, sin embargo, a la consideración de esta competencia por dos clases de razones: por entender que se trata de una competencia eminentemente instrumental, que sólo podría justificar la distribución competencial a falta de otros títulos materiales más específicos; y que, en todo caso, concierne sólo a la construcción de las carreteras, que una vez realizadas no serían obras públicas sino infraestructuras, de manera que, aunque el Estado realizara una carretera intracomunitaria dándole el tratamiento de obra pública de interés general, no por ello debería integrarse en la Red de Carreteras del Estado.
Sin embargo, tales argumentos no pueden ser aceptados. En efecto, nada obliga a interpretar la competencia sobre «obras públicas» como una competencia puramente instrumental o adjetiva de otras competencias, pues en tal caso resultaría superflua su inclusión en los listados de los arts. 148.1 y 149.1 C.E.. Y, por otro lado, nada obliga tampoco a interpretar el sentido de las materias reservadas a la competencia exclusiva del Estado en el art. 149.1 C.E. en función de las contenidas, a su vez, en el art. 148.1 C.E., pues, como acabamos de recordar en la TC S 40/1998 (FJ 17), los respectivos listados «responden a dos técnicas, e incluso dos lógicas, diferentes en la distribución de competencias». Así pues, de la mención de las carreteras en el art. 148.1.5 C.E. no cabe deducir que el art. 149.1.24 C.E. no resulte aplicable a las carreteras.
Además, no por ello queda desprovista de sentido la mención específica de las carreteras en el art. 148.1.5 C.E. y concordantes de los Estatutos de Autonomía. En efecto, hay que tener en cuenta que la legislación preconstitucional conocía, junto a las carreteras estatales, otras de titularidad provincial o municipal, a las que no afectaron los cambios de titularidad producidos en virtud de los Reales Decretos de transferencias, y que tampoco han perdido necesariamente esa condición de acuerdo con las respectivas legislaciones autonómicas. Es decir, el art. 148.1.5 C.E. prevé, y los Estatutos recogen, un título de intervención en materia de carreteras, ante todo y en primer término de carácter normativo, desvinculado de la titularidad de las mismas, sobre todas las carreteras «cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma», y que comprende no sólo las de titularidad autonómica, sino también las de cualquier otra titularidad, con la única reserva de las que puedan ser de titularidad estatal en virtud del art. 149.1.24 C.E.. Así entendido, el art. 148.1.5 C.E. tiene un sentido propio y complementario del art. 148.1.4 C.E. y de sus concordantes estatutarios («obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio»), que sólo fundaría la competencia de la Comunidad Autónoma sobre las carreteras que tuvieran un interés autonómico.
Por otro lado, la C.E. no impone una interpretación que relegue el título relativo a las obras públicas a su mera construcción o financiación, y que no permita comprender todos los aspectos a los que se extiende la regulación contenida en la L 25/1988, esto es, la «planificación, proyección, construcción, conservación, financiación, uso y explotación de las carreteras estatales», cuestiones todas ellas íntimamente vinculadas a la obra pública, a diferencia de otras de las que no se ocupa la Ley y sobre las que rigen otras reglas de reparto competencial, como la regulación del tráfico y circulación de vehículos a motor o la ordenación de los transportes por carretera (art. 149.1.21 C.E.). Ello sin perjuicio de que dicho título competencial pueda tener también una aplicación de alcance más reducido, centrada en la financiación.
Al tener las carreteras estatales su asiento específico en el art. 149.1.24 C.E., ello significa que la distribución de competencias en materia de carreteras no aparece presidida exclusivamente por el criterio territorial.
El marco constitucional en materia de carreteras aparece, pues, dibujado de una manera más abierta y flexible, por la conjunción de diversos criterios, y puede resumirse de la manera siguiente: la Comunidad Autónoma recurrente, en los términos asumidos en su Estatuto, tiene competencia exclusiva sobre todas las carreteras «cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de Cataluña» (art. 9.14 EA Cataluña), así como sobre las «obras públicas que no tengan la calificación legal de interés general del Estado o cuya realización no afecte a otra Comunidad Autónoma» (art. 9.13 EA Cataluña), dejando a salvo la competencia exclusiva del Estado sobre «obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma» (art. 149.1.24 C.E.), así como aquellas otras con incidencia general en materia de carreteras derivadas de otros títulos competenciales, que, a los efectos de la resolución del presente recurso de inconstitucionalidad, no corresponde pormenorizar.
Es, por ello, oportuno recordar en este momento la observación que hicimos en la TC S 227/1988 (FJ 13) a propósito de la distribución de competencias en materia de aguas, en el sentido de que cuando del conjunto de las normas del bloque de constitucionalidad aplicables puede extraerse más de una interpretación sin forzar los conceptos empleados por tales normas y dentro siempre de los límites constitucionales, «la misión de este Tribunal no consiste en señalar en abstracto cuál de entre las constitucionalmente posibles resulta la más oportuna, adecuada o conveniente, sino que debe ceñirse a enjuiciar en concreto si las normas legales ahora cuestionadas infringen o no la C.E. o los Estatutos de Autonomía».
Una vez establecido lo anterior, el problema se sitúa en unos términos similares a los del reparto de competencias en materia de aeropuertos y puertos (asimismo infraestructuras de transporte), abordado por las TC SS 68/1984 y 40/1998 (FF.JJ. 14 a 20), respectivamente.
Así pues, al igual que en la reciente TC S 40/1998, cabe afirmar que la concreción de cuáles sean las carreteras de «interés general» corresponde, en principio, al Estado, sin perjuicio del ulterior control de este Tribunal; y que, puesto que el constituyente no ha precisado qué deba entenderse por obras públicas de «interés general», sin que pueda darse a la expresión un sentido unívoco, los órganos estatales (y muy singularmente el legislador) disponen de un margen de libertad para determinar en qué supuestos concurren las circunstancias que permiten calificar a una carretera como de interés general e integrarla en la Red de Carreteras del Estado, correspondiendo a este Tribunal sólo «un control externo, en el sentido de que su intervención se limita a determinar si se han transgredido los márgenes dentro de los cuales los órganos del Estado pueden actuar con libertad» (FJ 17, in fine).
Pues bien, tales límites, como también hemos indicado en la TC S 40/1998, han de extraerse, en primer término, del propio bloque de constitucionalidad; y, a este respecto, «el contenido del art. 148.1 C.E. puede erigirse en criterio interpretativo del art. 149.1 C.E. y de los correspondientes preceptos de los Estatutos de Autonomía» (FJ 17).
Así pues, dado que el art. 148.1.5 C.E. permite a las Comunidades Autónomas asumir competencia exclusiva sobre las carreteras «cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma», y así lo han hecho efectivamente en sus Estatutos de Autonomía, de ello resulta que, como regla general, estas carreteras no podrán ser declaradas de «interés general», al menos, a los efectos de su integración en la Red de Carreteras del Estado. Si bien no cabe descartar que, por excepción, carreteras de itinerario íntegramente autonómico puedan obtener esta calificación, dado que el criterio del «interés general» es de distinta naturaleza al puramente territorial que consagra el art. 148.1.5 C.E. (en análogo sentido, TC S 40/1998, FF.JJ. 17 y 18). Y, por la misma razón, la simple circunstancia de que el itinerario de una carretera atraviese más de una Comunidad Autónoma no determina por sí sola la incorporación de dicha carretera a la Red de Carreteras del Estado.
De esta manera, el criterio del «interés general» viene a complementar al puramente territorial, sin excluirlo esencialmente, pero añadiendo al mismo una dimensión cualitativa que permite atender a la relevancia de las carreteras en su función de infraestructuras del transporte y las comunicaciones terrestres (esto es, a la trascendencia de los itinerarios del tráfico o transporte que se efectúa sobre las mismas), introduciendo, así, una mayor racionalidad en el reparto de competencias en esta materia. Por lo demás, la clasificación funcional y consiguiente jerarquización de las carreteras es tradicional en la legislación en la materia, y se encuentra presente asimismo en las modernas legislaciones autonómicas, que atienden a la función de las carreteras en el sistema de transportes y comunicaciones para clasificar y jerarquizar distintas Redes, y, en su caso, para diferenciar las de titularidad autonómica y local.
No cabe duda, pues, de que resulta conforme con el orden constitucional y estatutario de competencias en materia de carreteras, una distribución que venga a reconocer la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre todas aquellas carreteras que pasen o discurran por su territorio (superando el criterio rígido de la integridad del itinerario), a excepción de las integradas en la Red de Carreteras del Estado por razones de interés general. Por lo demás, cabe señalar que esta materia resulta especialmente idónea para el establecimiento de fórmulas de colaboración, tanto entre las propias Comunidades Autónomas como entre las Comunidades Autónomas y el Estado, dentro del mutuo respeto de las respectivas competencias en el marco flexible establecido por la C.E. y los Estatutos de Autonomía.
A la vista de lo indicado en los fundamentos precedentes, no cabe apreciar la inconstitucionalidad denunciada de los criterios utilizados por el legislador estatal para la definición de las carreteras estatales en los aps. 1 y 2.2 art. 4 Ley 25/1988.
Por lo que respecta al primero (la integración de una carretera en un itinerario de interés general), no puede considerarse inconstitucional simplemente por apelar al concepto de «interés general», ya que, como hemos indicado, tal criterio no es ajeno a la distribución de competencias trazada en esta materia por la C.E. y los Estatutos de Autonomía, y no excluye la consideración simultánea del criterio territorial.
Tampoco puede reputarse inconstitucional por referir el interés general a los itinerarios en que se integran las carreteras en lugar de a las carreteras mismas, es decir, por acudir al concepto de «integración» de una carretera en un itinerario de interés general, pues ni la C.E. (arts. 148.1.5 y 149.1.24) ni los Estatutos de Autonomía obligan a considerar las carreteras como unidades independientes (al igual que el art. 149.1.22 no obliga a hacer lo propio con los ríos, TC S 227/1988, FJ 15). En efecto, «criterios lógicos, técnicos y de experiencia», que deben presidir la interpretación de las reglas de reparto competencial (TC S 227/1988, FJ 15), avalan la utilización de dicha formulación legal. Las carreteras, en cuanto vías de comunicación y transporte, no se proyectan ni construyen de espaldas a las ya existentes, sino asegurando la conexión y el enlace de unas con otras, que es lo que provoca la imagen de red o de redes. Nada obliga, pues, en el momento de planificar, proyectar y construir una nueva carretera, a efectuar una consideración aislada de su itinerario o trazado, sin tener en cuenta su eventual integración en otro más amplio, que es lo que permite atender adecuadamente a los aspectos funcionales y cualitativos determinantes de su interés general (a los itinerarios del tráfico o transporte que se verifica a través de las mismas) y consiguiente incorporación a la Red de Carreteras del Estado.
El Consejo Ejecutivo impugna también la concreción de que es objeto dicho criterio en el ap. 3 art. 4, al especificar las circunstancias que permiten calificar un itinerario como «itinerario de interés general», «a los efectos de lo establecido en el punto 2.2 de este artículo». Las circunstancias primera y cuarta («formar parte de los principales itinerarios de tráfico internacional, incluidos en los correspondientes Convenios» y «enlazar las Comunidades Autónomas, conectando los principales núcleos de población del territorio del Estado de manera de formen una red continua que soporte regularmente un tráfico de largo recorrido») únicamente son impugnadas por su inclusión bajo la rúbrica de «itinerarios de interés general», en la medida en que éste sería un concepto extraño e incompatible con el orden de competencias. Ahora bien, una vez que ya hemos establecido que tal concepto resulta conforme y compatible con el orden constitucional de distribución de competencias en la materia, decae el único motivo alegado para sostener su inconstitucionalidad.
No está de más, sin embargo, señalar que en ambos supuestos se produce una combinación adecuada de los dos criterios que, según se ha indicado, presiden el reparto de competencias en la materia. En efecto, en ambos casos se trata de itinerarios supracomunitarios, selectivamente escogidos o cualificados en virtud de determinadas circunstancias que los hacen merecedores de la consideración de interés general.
El Consejo Ejecutivo objeta, sin embargo, las circunstancias segunda y tercera («constituir el acceso a un puerto o aeropuerto de interés general» y «servir de acceso a los principales pasos fronterizos»), porque entiende que pueden ser necesarias, pero no suficientes, para la consideración de una carretera como estatal, ya que si tales accesos discurrieran íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma, los criterios constitucionales y estatutarios de distribución de competencias en la materia impedirían su catalogación como carreteras estatales.
Ahora bien, teniendo en cuenta que, como se ha señalado anteriormente, el criterio del interés general puede permitir la consideración como carretera estatal de una carretera de itinerario íntegramente comunitario, y que a este Tribunal no le corresponde determinar a priori cuáles puedan ser esas razones de interés general, no cabe entender que el margen de libertad de que goza el legislador a este respecto haya sido sobrepasado en relación con ninguna de dichas circunstancias.
Considerando, de este modo, como principal circunstancia delimitadora de la Red de Carreteras del Estado la indicada en el ap. 3.4, nada cabe objetar a las recogidas en los aps. 3.2 y 3.3, dado el propio sentido limitativo con el que están expuestas y la presencia de otras competencias que corresponden en exclusiva al Estado.
En efecto, nada cabe oponer a que otra de las funciones de interés general de la Red de Carreteras del Estado sea la de asegurar el acceso a los «principales» pasos fronterizos (ap. 3.3), completando así los «principales itinerarios de tráfico internacional, incluidos en los correspondientes Convenios» (ap. 3.1). El interés general puede justificarse, además, en razón de la competencia exclusiva del Estado en materia de «relaciones internacionales» (art. 149.1.3 C.E.), como se evidencia, en el caso que nos ocupa, en las responsabilidades que en virtud de la misma corresponden al Estado en garantía de la libre circulación de personas y mercancías en el seno de la Unión Europea (art. 93 C.E.), y muy particularmente en relación con el transporte internacional de mercancías y viajeros, de lo que es reflejo la L 52/1984 de 26 Dic., sobre protección de medios de transporte extranjeros que se hallen en territorio español realizando viajes de carácter internacional.
Tampoco cabe oponer ningún reparo a la otra de las circunstancias definitorias de lo que constituye un itinerario de interés general, esto es, «constituir el acceso a un puerto o aeropuerto de interés general» (ap. 3.2), pues refleja otra de las funciones que pueden legítimamente corresponder, en principio, a la Red de Carreteras del Estado, cual es la de asegurar la conexión o salida a las vías de comunicación terrestre de esas otras grandes infraestructuras de transporte de titularidad estatal, como son los puertos y aeropuertos de interés general (art. 149.1.20 C.E.), desde una perspectiva combinada de los transportes sobre los que el Estado ostenta competencia exclusiva. Hay que tener presente, además, que este tipo de accesos, por el propio emplazamiento de tales infraestructuras portuarias y aeroportuarias, normalmente formarán parte de tramos urbanos o redes arteriales sometidos a un régimen específico de acuerdo con el Cap. IV Ley 25/1988.
El Consejo Ejecutivo impugna asimismo el segundo de los criterios que, de acuerdo con el ap. 2.2 art. 4, puede determinar, alternativamente, la modificación de la Red estatal en virtud de la construcción por el Estado de una nueva carretera, el que se trate de una carretera «cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma», por entender que descansa en unos conceptos ajenos a los que presiden el reparto de competencias en la materia. Lo primero que hay que hacer notar es que este criterio, a diferencia del anterior, no recibe concreción ulterior por parte de la Ley, a pesar de que en sí mismo se vale de conceptos con cierto grado de indeterminación como los de «sistema de transporte» y «afección», ni tampoco resulta evidente a priori qué otras circunstancias distintas de las ya incluidas en el primer criterio podría cobijar.
No obstante, la simple indeterminación del criterio no es causa de inconstitucionalidad, al no existir reserva de Ley para el ejercicio por el Estado de esta competencia y quedar siempre a salvo la posibilidad de impugnación de su aplicación práctica (en este sentido, TC S 40/1998, FJ 19); de ahí que lo único que cabe resolver en este momento es si tal criterio se vale en sí mismo y de forma manifiesta de conceptos contrarios al reparto de competencias en la materia. Sin embargo, no es éste el caso. Dado que la existencia de una Red de Carreteras del Estado tiene asiento constitucional en el art. 149.1.24 C.E., nada cabe objetar en principio, desde esta perspectiva, que es a la que principalmente se refiere la parte impugnante, al mencionado criterio para la eventual inclusión de nuevas carreteras en dicha Red.
Finalmente, y por lo que se refiere al último motivo de impugnación del ap. 2.2 art. 4, el no haberse establecido una reserva del tipo de Ley previsto en el art. 131 C.E. para la inclusión de nuevas carreteras en la Red estatal, basta señalar que, como advierte el Abogado del Estado, y hemos indicado en repetidas ocasiones (TC SS 29/1986, FJ 3.º; 227/1988, FJ 20 a y 145/1989, FJ 1.º), y muy recientemente a propósito de la impugnación del art. 20 Ley de Puertos (TC S 40/1998, FJ 40), el art. 131 C.E. responde a la previsión de una posible planificación conjunta, de carácter global, de la actividad económica, y no resulta aplicable a una planificación de ámbito más reducido, por importante que pueda ser, como sucede con la planificación de carreteras, por lo que también se ha de rechazar la impugnación por este motivo.
Dispone el art. 10.2 Ley 25/1988 que, «acordada la redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a carreteras estatales, el órgano competente para otorgar su aprobación inicial deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto al M.º Obras Públicas y Urbanismo, para que emita, en el plazo de 1 mes, y con carácter vinculante, informe comprensivo de las sugerencias que estime conveniente. Si transcurrido dicho plazo y 1 mes más no se hubiera evacuado el informe citado por el referido Departamento, se entenderá su conformidad con el mismo».
El Consejo Ejecutivo alega en su demanda que todas las Comunidades Autónomas han asumido como competencia exclusiva el urbanismo y la ordenación del territorio y que, como ha indicado la TC S 56/1986, el planeamiento urbanístico forma parte del ordenamiento jurídico al que están sujetos todos los poderes del Estado. Esto implica que, en principio, el Estado debe ajustar los actos que pretenda realizar en el ejercicio de sus competencias a los planes territoriales existentes y sólo por motivos de urgencia o de interés público excepcional podrá apartarse y ordenar su revisión o modificación. Aplicando estas pautas al punto 2 art. 10, ha de concluirse, en opinión del Consejo Ejecutivo, su inconstitucionalidad por razón del carácter vinculante que atribuye al informe que ha de elaborar el M.º Obras Públicas y Urbanismo cuando se redacte, revise o modifique un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a carreteras estatales, y su grado de indeterminación, afectante a todos los extremos de la decisión, lo que convierte a este Ministerio en un órgano codecisor en asuntos ajenos a la competencia del Estado, como es la planificación urbanística municipal.
Opone a lo anterior el Abogado del Estado que con el art. 10.2 se pretende que el M.º Obras Públicas y Urbanismo conozca el contenido de los trabajos de elaboración de los planes urbanísticos que afecten a carreteras estatales, para que se incluyan en los mismos las determinaciones precisas que exija su construcción, reparación, uso o explotación, eliminando así preventivamente discordancias o contradicciones entre el planeamiento urbanístico y las exigencias dimanantes de una «legislación sectorial» que puedan ser perjudiciales para ambos tipos de intereses públicos y obliguen a recurrir a medios de solución de conflictos más enérgicos. Ahora bien, incluidas en el instrumento de planeamiento «las sugerencias» que contenga el «informe vinculante» antes de su aprobación inicial, no hay por qué entender limitadas las potestades de los órganos a los que correspondan las sucesivas aprobaciones, provisional y definitiva. Si las «sugerencias» del Ministerio sobre las carreteras estatales afectadas por el planeamiento se mantienen y acaban convirtiéndose en determinaciones del plan urbanístico definitivamente aprobado será porque imperio rationis hayan persuadido a los órganos competentes para aprobar provisional y definitivamente el plan. En opinión del Letrado del Estado, si éste es el sentido y alcance del art. 10.2 Ley de Carreteras, no hay razón para estimarlo lesivo ni del art. 9.9 EA Cataluña, ni de la autonomía local.
Una vez resumidas las respectivas alegaciones, se ha de convenir con el Abogado del Estado en que con el precepto impugnado se pretenden evitar ¨de manera preventiva los conflictos que pueden surgir de la actuación de competencias que concurren en su ejercicio sobre un mismo espacio físico. De un lado, la autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio; de otro, la competencia del Estado sobre las carreteras estatales. El método arbitrado por el legislador consiste en la necesidad de que a la aprobación inicial de la redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a una carretera estatal le preceda la emisión por parte del Ministerio competente (antiguo M.º Obras Públicas y Urbanismo) de un informe vinculante, «comprensivo de las sugerencias que estime conveniente». Los términos en los que está redactado el precepto en cuestión merecen alguna crítica pues la referencia a «las sugerencias que (el Ministerio) estime conveniente» parece dotar a la previsión del art. 10.2 de una indeterminación excesiva. Con todo, ha de entenderse que las sugerencias que el Ministerio podría formular son únicamente aquéllas orientadas al fin de la mejor explotación y defensa de la carretera estatal eventualmente afectada por el instrumento de planeamiento. Aun así, debemos examinar si, con ese limitado alcance, la emisión de un informe que ha de vincular a la autoridad competente para la aprobación inicial de la redacción, revisión o modificación del instrumento constituye un mecanismo constitucionalmente adecuado a los fines de articular el ordenado ejercicio de las competencias materiales que concurren sobre el espacio físico en el que coinciden la carretera estatal y el territorio objeto de planeamiento.
A este respecto, es preciso destacar que el informe emitido por el Ministerio vincula, en principio, a la autoridad que ha de dar su aprobación inicial al instrumento de planeamiento urbanístico. Así las cosas, la obligada inclusión en el texto objeto de aprobación inicial de las «sugerencias» remitidas por el Ministerio cumple la función de que en el proceso de redacción, revisión o modificación del instrumento se tengan presentes las observaciones evacuadas por el Estado para la mejor conservación y funcionalidad de la carretera estatal en el marco del nuevo instrumento de planeamiento, y puedan ser así conocidas y tenidas en cuenta en la tramitación del mismo. En este sentido, tales sugerencias vinculantes no implican la asunción de competencias urbanísticas por el Ministerio, sino la determinación de criterios flexibles que, sin imponer soluciones urbanísticas concretas, han de ser atendidos por la autoridad urbanística competente en el planeamiento para que no quede afectada la carretera objeto de la competencia estatal. Obviamente, ello no excluye la utilización de todos los mecanismos previstos en la legislación que permitan llegar a una solución concertada de las posibles discrepancias (TC SS 77/1984, 56/1986, 149/1991, 36/1994 y 40/1998, FJ 30).
En definitiva, la técnica arbitrada en el art. 10.2 Ley 25/1988 es plenamente conforme con la distribución de las competencias que concurren en el espacio físico objeto de planeamiento y sobre el que se traza una carretera estatal, pues asegura la debida ponderación de los intereses eventualmente afectados por esa concurrencia y no impone la subordinación de unos a otros.
También el art. 25.4 de la Ley habría incurrido, para el Consejo Ejecutivo, en clara inconstitucionalidad. Dispone este precepto que, «no obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, en las variantes o carreteras de circunvalación que se construyan con el objeto de eliminar las travesías de las poblaciones, la línea límite de edificación se situará a 100 m medidos horizontalmente a partir de la arista exterior de la calzada en toda la longitud de la variante». En opinión del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, la medida que se contiene en esta norma está más en la línea de ordenar el crecimiento urbanístico que de la estricta protección de la carretera. En todo caso, entendiendo que aquí podría estarse ante una concurrencia de competencias sobre un mismo espacio físico, debería acudirse a soluciones como la apuntada en la TC S 77/1984, esto es, buscar soluciones de cooperación dentro del respeto a las respectivas competencias, aunque la decisión final corresponda al titular de la competencia prevalente. Y, en este sentido, más allá del límite de las zonas que el mismo legislador establece como de protección de las carreteras, la competencia sobre ordenación del territorio y urbanismo debe prevalecer sobre la de carreteras, excepto si pudiera demostrarse que de no seguirse la norma estatal se derivaría un perjuicio evidente para el buen uso de la vía pública.
A todo lo anterior opone el Abogado del Estado que el art. 25.4 es una norma de defensa de la carretera, cuya presencia en la Ley es perfectamente lógica, pues con ella se trata de impedir que una variante o carretera de circunvalación construida para «eliminar las travesías de las poblaciones» pueda verse convertida o degradada de nuevo en travesía de un nuevo núcleo de población que hiciera necesario construir, a su vez, una nueva variante o carretera de circunvalación. Desde esta perspectiva, el establecimiento de una «línea límite de edificación» de 100 m medidos en horizontal desde la arista exterior de la calzada incide en el régimen de usos de los terrenos comprendidos más acá de la línea. Pero con ello no se menoscaban ni las competencias urbanísticas de la Generalidad ni la autonomía local por parejas razones a las expuestas al razonar sobre el art. 10.2: el art. 25.4 representa una norma de defensa de cierto tipo de obras públicas estatales adoptada al amparo de art. 149.1.1 y 24, en relación con los aps. 1 y 2 art. 33, todos C.E.. Por otra parte, el art. 25.4 es una norma de idéntica estructura que, por ejemplo, la del ap. 1 art. 25 de la Ley. No siendo el art. 25.1, según el órgano recurrente, inconstitucional, tampoco puede serlo el art. 25.4 sólo porque amplía a 100 m en un caso especial los 25 o 50 m normales de la línea límite de edificación. Por lo tanto, la inconstitucionalidad del art. 25.4 Ley de Carreteras no puede resultar simplemente de que los aps. 1 a 3 art. 25 establezcan --en sus respectivos supuestos-- un régimen menos oneroso para los terrenos colindantes o próximos a la carretera, ya que existe un fin lícito que justifica el régimen singular para las variantes y carreteras de circunvalación que no se ha probado que sea irrazonable o desproporcionado.
Así pues, el Consejo Ejecutivo no discute la competencia del Estado para establecer límites de edificación en toda la longitud de las variantes o carreteras de circunvalación; sólo sostiene que resulta excesivo ubicar la línea límite a 100 m medidos horizontalmente a partir de la arista exterior de la calzada y que, en todo caso, deberían haberse previsto mecanismos de coordinación que hicieran posible el ajuste de los intereses del Estado como titular de la variante con los intereses propios del planeamiento urbanístico, la ordenación del territorio y la vivienda. En efecto, la defensa de las variantes o carreteras de circunvalación impone la necesidad de limitar la edificabilidad a lo largo de su trazado, pues, de no ser así, la eventual edificación de su entorno podría terminar por hacer de la variante una nueva travesía, esto es, una vía de las mismas características que la que quiso eliminarse, precisamente, con su construcción. Siendo evidente lo anterior, habríamos de precisar, por un lado, si la distancia fijada como límite es o no excesiva y, por otro, si el hecho de que en el espacio físico atravesado por la variante concurran competencias estatales y autonómicas impone la necesidad de arbitrar mecanismos de coordinación que, en opinión del Consejo Ejecutivo, no están previstos en el art. 25.4 y sí, en cambio, en los supuestos regulados en los apartados precedentes de ese precepto.
En cuanto a lo primero, el Consejo Ejecutivo se limita a sostener que tal límite es excesivo por cuanto se sitúa más allá de la zona de afección de la carretera y resulta, además, arbitrario y desproporcionado en la medida en que afecta a las competencias autonómicas y locales y al derecho de propiedad sin una justificación razonable. Sin embargo, no es posible que este Tribunal se pronuncie en abstracto sobre la corrección o incorrección de la distancia mínima fijada por el legislador del Estado. Basta con comprobar que la fijación de esa distancia es ineludible a los fines de la mejor defensa de la variante --como admite el propio Consejo Ejecutivo-- y que se ha cifrado en unos términos que no son claramente arbitrarios; antes al contrario, la distancia impuesta viene a coincidir, pese a lo sostenido por el recurrente, con la zona de afección prevista en el art. 23.1 L 25/1988 para las autopistas, autovías y vías rápidas. Por tanto, si la variante adopta la forma de alguna de esas tres vías, el límite a la edificabilidad se sitúa en una distancia que coincide con la zona de afección, y éste es, precisamente, el criterio que al propio Consejo Ejecutivo le parece razonable. Ciertamente, si la variante se construye como carretera convencional (art. 1.2 y 7 L 25/1988) (sic), la zona de afección tendrá una distancia de 50 m. Sólo en este supuesto no existiría correspondencia entre las dos distancias. Sin embargo --y dejando a un lado la circunstancia de que, por lo común, las variantes suelen adoptar alguna de las tres primeras formas--, el fin perseguido con la construcción de una variante o carretera de circunvalación, que no es otro que evitar las travesías por zonas pobladas, justifica suficientemente que, incluso cuando la variante sea una carretera convencional, la distancia del límite de edificabilidad se haga coincidir con la de la zona de afección de autopistas, autovías y vías rápidas.
Por su parte, y en lo que a la denunciada inexistencia de mecanismos de coordinación se refiere, cumple observar que los mismos se contemplan, con carácter general, en el art. 10.1, conforme al cual, «cuando se trate de construir (...) variantes no incluidas en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población a los que afecten, el M.º Obras Públicas y Urbanismo deberá remitir el estudio informativo correspondiente a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales afectadas, al objeto de que durante el plazo de un mes examinen si el trazado propuesto es el más adecuado para el interés general y para los intereses de las localidades, provincias y Comunidades Autónomas a que afecte la nueva (...) variante (...)». Las Corporaciones Locales y las Comunidades Autónomas ven así garantizada su intervención en el proceso previo al anteproyecto de construcción de la variante (art. 7.1 d L 25/1988). No es posible, sin embargo, y como ocurre en el caso de otras carreteras estatales, que la distancia de edificabilidad se reduzca, excepcionalmente, por decisión del Ministerio previo informe de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales afectadas (art. 25.3). Pero esa imposibilidad puede encontrar justificación razonable en la peculiaridad característica de las variantes, llamadas a eliminar, según se ha visto, las travesías por núcleos edificados, en beneficio tanto del tráfico rodado como de la población y los peatones. Podrá discutirse, ciertamente, como sostiene el Consejo Ejecutivo, la viabilidad práctica de un límite que no admite reducción siquiera en supuestos excepcionales. Pero la reducción es tan imposible para las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales como para el propio Estado y, en último término, que el rigor de lo preceptuado haga o no posible, en la práctica, la construcción de variantes es cuestión que nada dice en contra de la constitucionalidad de la norma impugnada.
Dispone el art. 37.1, objeto también de impugnación, que, «a los efectos de esta Ley, se denomina red arterial de una población o grupo de poblaciones el conjunto de tramos de carreteras, actuales o futuras, que establezcan de forma integrada la continuidad y conexión de los distintos itinerarios de interés general del Estado, o presten el debido acceso a los núcleos de población afectados». A juicio del Consejo Ejecutivo, la constitucionalidad de este precepto sólo quedaría a salvo si se entiende que la amplia definición del artículo está limitada a las carreteras de titularidad estatal, por la referencia concreta que en el anterior art. 36 se hace a los «tramos de carretera estatal» y por la frase «en lo que resulten aplicables», contenida en el mismo precepto. Pero, por otra parte, la mención que se hace en el art. 37.1 a los «itinerarios de interés general» para identificar otras carreteras que también podrán formar parte de la red arterial de titularidad estatal, lleva a entender al Abogado de la Generalidad que está en estrecha conexión con la definición de carreteras estatales que hace el art. 4.1 de la misma Ley. Por ello, en aplicación de lo expuesto al analizar el contenido de este último precepto, también el art. 37.1 merece su reproche de inconstitucionalidad.
El Abogado del Estado, por su parte, entiende que la definición de «red arterial» que en él se contiene se hace «a los efectos de esta Ley», la cual tiene por objeto el que determina su art. 1, y ha de entenderse en relación con el art. 38. Este último precepto prevé en sus aps. 1 y 2 la actuación de común acuerdo de las diversas Administraciones Públicas interesadas «de forma coordinada con el planeamiento urbanístico vigente», utilizando los «procedimientos legalmente establecidos» para lograr «la colaboración y coherencia de actuaciones (...) en materia de inversión y de prestación de servicios». Si no hay acuerdo, el Consejo de Ministros podrá aprobar la ejecución de los tramos de la red arterial «que formen o puedan formar parte de la Red estatal de carreteras» (art. 38 Ley de Carreteras). Por lo tanto, la ejecución de los tramos de la red arterial no integrados en la Red estatal corresponderá a la Administración a cuya Red pertenezca el tramo. En este sentido, considerados conjuntamente los arts. 37.1 y 38 de la Ley, no puede advertirse inconstitucionalidad en ninguno de los dos.
En la medida en que la impugnación de este precepto se fundamenta en la idea de que es incompatible con el bloque de la constitucionalidad la utilización del criterio del interés general a los fines de la definición de las carreteras estatales, son perfectamente aplicables las razones expuestas en fundamentos jurídicos anteriores respecto del art. 4 Ley 25/1988. Sentada la constitucionalidad de los criterios con arreglo a los cuales se definen en la Ley las carreteras de competencia estatal, es evidente que los tramos de una «red arterial» que formen o puedan formar parte de la Red estatal de carreteras participan, por accesoriedad, del interés general predicable de las mismas.
Finalmente, y en relación con la disp. adic. 1.ª.1, de la Ley se sostiene en el recurso que la inclusión en el «Catálogo de Carreteras de la Red de Interés General del Estado» de dos vías que, además de desarrollar íntegramente su itinerario en el territorio catalán, son titularidad de la Generalidad de Cataluña en virtud del RD 1943/1980, sobre traspaso de servicios del Estado en materia de carreteras, supone una clara infracción del bloque de la constitucionalidad. Opone el Abogado del Estado que lo que de contrario se pide al Tribunal es que precise el alcance de la condición suspensiva contenida en el ap. B) 3 del Anexo al Real Decreto de transferencias 1943/1980 de 31 Julio, conforme al cual el traspaso de aquellas vías quedó condicionado «a la segregación de los mencionados tramos de las concesiones correspondientes, a fin de que puedan constituir unidades concesionales independientes, así como a la aceptación expresa del concesionario respectivo». Al margen de que ésta sea, según el Abogado del Estado, una cuestión ajena a un proceso de control abstracto de normas, lo que ha quedado condicionado suspensivamente a la segregación de los tramos y a la aceptación expresa del concesionario es el traspaso de la titularidad de ambos tramos, esto es, la producción del efecto jurídico real de la transferencia. Mientras conditio pendet no se produce la adquisición de derechos en favor de la Generalidad, pues la condición es suspensiva; y, en tanto dure esta situación de pendencia, la Generalidad ostenta un mero derecho eventual («titularidad preventiva») que puede facultarle únicamente para ciertas actuaciones de protección o conservación. Por ello, mientras siga pendiente la condición suspensiva a que se refiere el ap. B) 3 Anexo RD 1943/1980 de 31 Julio, el Estado tiene perfecto derecho a mantener las autopistas A-17 y A-19 en el catálogo de carreteras estatales.
Tal y como ha quedado reflejado en los antecedentes de esta sentencia, por obra del RD 902/1995 de 2 Jun., ha quedado definitivamente transferida a la Generalidad de Cataluña la titularidad de las autopistas A-17 (Meridiana-Montmeló) y A-19 (Montgat-conexión con la carretera GI-600, de Blanes a Hostalric). Por ese motivo, el Consejo Ejecutivo desistió en su día del conflicto positivo de competencias 579/1991, promovido frente al art. 8 RD 1547/1990 de 30 Nov., por el que se modifican determinadas cláusulas de la concesión de Autopistas C. E., S.A., y, por conexión, las cláusulas 6.ª y adicional 1.ª del Convenio aprobado mediante el citado Real Decreto. Por A 21 May. 1996, el Pleno del Tribunal acordó tener por desistido al Gobierno de la Generalidad de Cataluña del conflicto positivo de competencia núm. 579/1991 y proseguir el procedimiento del recurso de inconstitucionalidad núm. 1725/1988.
Comoquiera que la titularidad de las autopistas objeto de litigio corresponde ya, definitivamente, a la Generalidad de Cataluña, no procede hacer ahora pronunciamiento alguno sobre una controversia que en este concreto punto ha desaparecido sobrevenidamente a la interposición del recurso de inconstitucionalidad que con esta sentencia se resuelve.
En atención a todo lo expuesto, el TC, por la autoridad que le confiere la C.E., Ha decidido
Desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad, y, en consecuencia:
1.º Declarar que los arts. 4 (puntos 1, 2.2 y 3), 10.2, 25.4 y 37.1 L 25/1988 de 29 Julio, de Carreteras, son conformes con el orden constitucional y estatutario de competencias.
2.º Declarar la desaparición sobrevenida del objeto del recurso por lo que respecta a la impugnación de la disp. adic. 1.ª.1 de la Ley, en relación con la inclusión en el Anexo de las autopistas A-17, autopista de Barcelona (tramo de la A-18 a Montmeló) y A-19, autopista Barcelona-Massanet (tramo Montgat-Mataró).
Madrid, 18 Mar. 1998.
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