TRIBUNAL SUPREMO

SENTENCIA DE 27-12-96.

Ponente: Sr Enríquez Sancho.

Madrid, 27 de Diciembre de 1996.

VISTO el recurso de apelación, que ante Nos pende, interpuesto por Doña María Teresa y Don Manuel B. P., representados por el Procurador Don Jaime Pérez de Sevilla y Guitard, con la asistencia de Abogado, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 20 de abril de 1991, sobre contribuciones especiales, habiendo comparecido como parte recurrida el Ayuntamiento de Almusafes, representado por el Procurador Don Manuel Ogando Cañizares, con la asistencia de Abogado.

Por acuerdo de 27 de julio de 1989 el Ayuntamiento de Almusafes desestimó el recurso de reposición interpuesto por Don Manuel y Doña María Teresa B. P. contra liquidaciones giradas por dicha Corporación por contribuciones especiales correspondientes a la ejecución de las obras de apertura y urbanización de la calle peatonal entre la Plaza Mayor y Plaza Sagrario, y a las parcelas señaladas con las letras B y E del plano que figura en el expediente.

Contra la anterior resolución se interpuso por Don Manuel y Doña María Teresa B. P., recurso contencioso administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con el núm. 2071/89, en el que recayó sentencia de fecha 20 de abril de 1991 por la que se desestimaba el recurso interpuesto.

Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de apelación en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales, se ha señalado para la votación y fallo el día veintiséis del corriente mes de diciembre, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. RICARDO ENRIQUEZ SANCHO.

La parte apelante pretende en este recurso de apelación la revocación de la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 20 de abril de 1991, que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra liquidación girada por el Ayuntamiento de Almusafes, por contribuciones especiales, para financiación de las obras de apertura de una calle peatonal entre la Plaza Mayor y la Plaza Sagrario, sobre unos terrenos previamente expropiados, en una parte, a los propios apelantes, oponiendo tres motivos de oposición a la liquidación practicada y, en consecuencia, de discrepancia con la sentencia de instancia: la inexistencia de un beneficio especial en la parcela propiedad de los recurrentes, como consecuencia de la apertura de la citada calle peatonal, la improcedencia de incluir en el coste de la obra el valor de los terrenos que para su ejecución debieron expropiarse y la arbitrariedad del criterio adoptado para establecer el porcentaje del coste de la obra financiado por contribuciones especiales.

La producción de un beneficio general por la apertura de la indicada vía peatonal, no significa que no se puedan imponer contribuciones especiales si, junto a él, resultan algunas propiedades especialmente beneficiadas, como sucede tratándose de la apertura de calles (artículo 2191 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril), y como se ha acreditado en el expediente administrativo y en la prueba practicada en autos, de donde resulta, que la finca propiedad de los recurrentes, por cuya titularidad se han girado las liquidaciones de que trae causa este proceso, es colindante con la nueva calle peatonal, que antes de la apertura de esta vía tenía fachada sólo a dos vías y que después de su apertura, incrementa su línea de fachada en 45.8 metros, correspondientes a la nueva calle, mejorando la calidad del solar al permitir el resultante de la apertura de la calle, una mejor distribución de las futuras construcciones, así como un incremento de su valor como consecuencia de la apreciación de los futuros locales por la existencia de una mejora general en una zona de importancia comercial en la localidad, por lo que ha de concluirse que concurren todas las condiciones requeridas para considerar a los recurrentes como sujetos pasivos de las contribuciones especiales aplicadas por el Ayuntamiento apelado.

El artículo 221.2.c) del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, establece que en el coste de la obra o servicio en función del cual se determina el importe de las contribuciones especiales ha de incluirse el valor de los terrenos que hubieren de ocupar permanentemente las obras o servicios, salvo que se trate de bienes de uso público o de terrenos cedidos gratuita y obligatoriamente al Municipio, lo que significa que si esos terrenos han de ser previamente expropiados, el precio pagado por ellos forma parte también del coste de la obra. No se altera esta conclusión porque los titulares de los terrenos expropiados sean también sujetos pasivos de las contribuciones especiales porque la identidad personal no implica confusión entre las dos situaciones jurídicas en que se encuentran. Como propietarios de los terrenos expropiados no tienen otro derecho que el de obtener la justa compensación por la privación forzosa de su derecho de propiedad, representada por el precio de los bienes expropiados, pero si sobre esos mismos bienes la Administración municipal expropiante ejecuta obras que producen en otros terrenos de aquellos titulares un beneficio especial o un incremento de valor, se constituyen también en sujetos pasivos de las contribuciones especiales impuestas para su financiación, y si esa actuación municipal origina un beneficio especial en las propiedades de sus titulares que supera el valor que tenía el terreno que les había sido expropiado, no puede sorprender que las cuotas satisfechas por ese tributo superen la cuantía de la que fue pagado como justo precio del terreno expropiado. Si en el supuesto que aquí contemplamos el Ayuntamiento expropiante hubiese utilizado los terrenos expropiados para una finalidad pública que no hubiera afectado de modo particular a los apelantes es obvio que con la recepción del justiprecio fijado a aquellos terrenos habrían concluido sus relaciones con la Administración municipal por razón de aquéllos, pero también lo es que el terreno restante, del que el expropiado fue segregado, tendrían un valor equivalente al que correspondiera a al totalidad del mismo, con la disminución de lo satisfecho como justiprecio. Por el contrario, si el citado Ayuntamiento ha realizado obras sobre ese terreno expropiado que, indirectamente, beneficien especialmente al de los apelantes, la actuación municipal se produce sobre unos terrenos que en este momento son tan de propiedad municipal como cualesquiera otros y si el beneficio producido es en las fincas propiedad de los apelantes de la misma naturaleza que en las de otras fincas también colindantes con la nueva calle, no existe razón que justifique que la cuota correspondiente a aquéllas experimente ninguna reducción con referencia a éstas.

La anterior línea de razonamiento ha de ponerse en contraste, no obstante, con el artículo 14 de la Ley de Carreteras de 30 de julio de 1988, que, después de autorizar la imposición de contribuciones especiales como consecuencia de la construcción de carreteras, cuando de ello resulten beneficios particulares a determinadas propiedades, establece que la base imponible se determinará según distintos porcentajes del coste total de las obras, "incluido el justiprecio, excepto, en cuanto al sujeto pasivo que sea titular del bien expropiado, la parte correspondiente al justiprecio". Este precepto, que es reproducción del artículo 26.3 de la anterior Ley de Carreteras de 19 de diciembre de 1974, se invoca por la parte apelante como portador de un criterio de integración de la base imponible en las contribuciones especiales que, a su juicio, debe ser aplicado por analogía en el presente caso. Sin embargo, tal aplicación analógica no cabe en este supuesto, no tanto porque pueda descubrirse una diferencia de razón entre los supuestos de hecho regulados en la Ley de Carreteras y en la legislación de Régimen Local, cuanto porque en ésta existe una completa regulación de las contribuciones especiales que no prevé esa forma de determinación del coste de las obras. El coste de la obra es un elemento previo necesario para determinar la base imponible en las contribuciones especiales, y, aunque la Ley de Carreteras no lo diga, puesto que no se ocupa de la gestión del tributo, su artículo 14 requiere inevitablemente la determinación de una base imponible general, a repartir entre todos los que se beneficien especialmente por las obras pero no hayan sido previamente expropiados, en la que se incluirá la parte correspondiente a las expropiaciones producidas, y la de tantas bases imponibles particulares como sujetos pasivos en los que concurra, a su vez, la condición de expropiados, diferentes unas de otras, pues en cada una deberá incluirse el valor de las expropiaciones de los terrenos de los demás, pero no de los terrenos expropiados a cada uno. En cambio, en la completa regulación que de la gestión de las contribuciones especiales se contiene en los artículos 216 y siguientes del Real Decreto Legislativo 781/1986 (lo mismo que en los correspondientes preceptos del precedente Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, y de la actual Ley de Haciendas Locales, 39/1988, de 28 de diciembre) y 16 y siguientes del Reglamento de Haciendas Locales de 4 de julio de 1952, el expediente de aplicación del tributo parte inequívocamente de la existencia de un único porcentaje del coste de la obra, en el que se incluirá sin excepción alguna el valor de todos los terrenos ocupados permanentemente por aquélla, que se repartirá entre todos los sujetos especialmente beneficiados, según unos módulos de reparto entre los que no tiene cabida el criterio de corrección utilizado en la Ley de Carreteras.

La parte apelante se opone también a la decisión adoptada por el Ayuntamiento de Almusafes para determinar el porcentaje del coste de la obra a repartir por contribuciones especiales que ha sido del 35% del importe de los gastos de urbanización de la calle y del 90% del valor satisfecho como justiprecio por la previa expropiación de los terrenos, que determina un porcentaje conjunto para todo el importe de la obra del 59.276%. La sentencia de instancia no razona especialmente sobre la procedencia de estos porcentajes y el Ayuntamiento los justifica, el del 35% en atención a que es el criterio seguido en supuestos semejantes y el del 90% en que, en otros casos los propietarios afectados habían cedido gratuitamente los terrenos afectados y que, en todo caso, la carga de la cesión gratuita de viales se impone a todos los propietarios según la legislación urbanística. La Sala no comparte esta forma de determinar la base imponible. Una vez conocido el coste de la obra, el porcentaje del mismo a repartir por contribuciones especiales se refiere a su totalidad y sólo puede establecerse utilizado como criterios de ponderación, la mayor o menor implicación en la obra a ejecutar de los intereses generales junto a los particulares de los sujetos especialmente beneficiados y el beneficio especial o al aumento de valor que las obras ocasionen en las propiedades de aquéllos. Si como consecuencia de esa ponderación el Ayuntamiento apelado llegó a la conclusión de que el porcentaje del coste de la obra a repartir por contribuciones especiales debía ser el 35% de aquél, ese mismo porcentaje es también el que debe ser aplicado respecto al valor de los terrenos ocupados por el Ayuntamiento. No cabe aceptar un criterio de igualdad referente a que otros vecinos en semejantes circunstancias hayan cedido gratuitamente sus terrenos al Ayuntamiento porque, aparte de que no exista prueba alguna sobre ello, las donaciones a la Administración, obvio es decirlo, no pueden aducirse por aquélla como precedente vinculante para otros administrados, ni tampoco que los propietarios tengan la obligación de ceder gratuitamente a la administración los terrenos correspondientes a viales, porque esa obligación, y no sólo la de ceder sino incluso la de urbanizar, se refiere a las actuaciones de urbanización por polígonos, que tienen sus específicos mecanismos compensatorios de beneficios y cargas, y no es aplicable a las actuaciones aisladas en suelo urbano, como la que da lugar a la liquidación impugnada en este proceso que, por esta causa ha de ser anulada.

No concurre ninguna de las circunstancias que, conforme al artículo 131 de la Ley de reguladora de esta Jurisdicción, aconsejan una especial declaración sobre las costas causadas.

Por todo ello en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución,

• 1º.- Estimamos el recurso de apelación interpuesto por Doña María Teresa y Don Manuel B. P. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 20 de abril de 1991.
• 2º.- Revocamos dicha resolución.
• 3º.- Anulamos las liquidaciones giradas por el Ayuntamiento de Almusafes a los citados recurrentes por contribuciones especiales correspondientes a la ejecución de las obras de apertura y urbanización de la calle peatonal entre la Plaza mayor y Plaza Sagrario, por no ser las mismas ajustadas a Derecho, y declaramos que la base imponible de las mismas no puede superar el 35% del coste total de las obras.
• 4º.- No hacemos especial declaración sobre las costas causadas.