REAL DECRETO DE 17 DE ABRIL DE 1903 QUE REORGANIZA LA GESTION DE LA CONSERVACION DE LAS CARRETERAS
SEÑOR: Quéjanse los pueblos de la Monarquía y la opinión en general, del mal estado de las carreteras, y aunque nos sea doloroso confesarlo, fuerza es reconocer que las quejas son fundadas y que, hasta ahora, los medios adoptados para corregir el daño han resultado siempre defectuosos ó contraproducentes.
Buena prueba de esto fué el ensayo del sistema de arrendamiento de la conservación, planteado en las provincias de Avila, Gerona y Huelva, y aquella disposición por la que se impuso al contratista la obligación de conservar las carreteras durante los cuatro años siguientes á la construcción. Ni esto ha producido otro efecto en la práctica que aumentar al Estado sus gastos de conservación, ni aquel otro ensayo dió más resultado que el de arruinar las carreteras de las desgraciadas provincias víctimas de la prueba.
Muchas causas conspiran contra la buena conservación de nuestras carreteras, algunas imposibles de impedir, otras no difíciles de remover; pero estas que no pueden evitarse no influirán, de seguro, de una manera tan decisiva, y se atenuarán extraordinariamente si estas otras, fáciles de corregir, lo fueran con la prudencia, la rapidez y el acierto necesarios.
Las condiciones climatológicas de nuestro país, la escasez de los recursos consignados en los presupuestos generales para atender á estos gastos, son causas que determinan de manera muy decisiva y desventajosa el mal estado de conservación de nuestras carreteras, causas que hacen que éstas no puedan resistir la comparación en mucho tiempo con el estado de los caminos análogos de Francia: pero no cabe duda que el recelo que inspira el Estado, con relación á todos sus empleados, y la rutina unidos juntamente para traducirse en un expedienteo interminable, que dilata el remedio en forma que la misma demora hace mucho mayor el daño: el sistema de conservación seguido entre nosotros, el aislamiento en que trabajan los peones camineros, aislamiento que les convida á caer en la inercia, tan señora todavía de nuestra raza, todo influye extraordinariamente en el destrozo de nuestras carreteras.
Es necesario, por consiguiente, buscar una fórmula que armonice la rectitud y el acierto con la rapidez en la ejecución; la facilidad de emplear á tiempo los medios necesarios para corregir el daño, con una descentralización prudente que evite el excesivo expedienteo, y con la garantía en que ha de reposar la tranquilidad del Estado al tener la certeza de que por sus consorcios se administran bien los fondos públicos, y de que, en caso de que alguno falte, él contaría con resortes suficientes para conocerlo, impedirlo y castigarlo.
Así, en este punto concreto de que ahora tratamos, una vez conocidas por el Poder central las necesidades de las provincias en lo que respecta á la conservación y reparación de sus carreteras, distribuidas por él entre aquéllas las sumas del presupuesto de la Nación en la proporción conveniente para satisfacer las necesidades de cada provincia, se dejan á los Jefes de Obras públicas de éstas atribuciones suficientes para ejecutar en seguida, sin nuevos trámites ni expedienteos, las obras precisas de conservación y reparación, obligándoles sólo á dar conocimiento de lo que hacen á la Superioridad y á rendir mensualmente sus cuentas.
De esta suerte, acudiendo á tiempo á reparar el daño, no sólo se evita que el desgaste de una parte provoque y arrastre á los demás trozos sanos que colinden con lo estropeado, sino que la reparación se hace con menos costo, el cual se aminora y todo se convierte para el Estado en menor gasto, que al cabo de algún tiempo representa millones de economía, y se consigue también conservar las carreteras más fácilmente en un estado que no nos avergüence al compararlas con las de otros países.
En Francia, y en alguna otra Nación, sus peones camineros forman cuadrillas, no trabajan aisladamente, y así logran suprimir la holganza de muchos que, libres de testigos ó de compañeros de trabajo, abandonan sus quehaceres ó los interrumpen con frecuencia.
Entre nosotros no se ha seguido ese procedimiento, á pesar de haber sido tan recomendado y en tantas ocasiones por la antigua Junta Consultiva de Obras públicas y por muchos hombres que de estos asuntos han tratado, sino que asignando á cada peón caminero una sección de algunos kilómetros para invertir en ellos su trabajo con entero aislamiento de los demás peones, se ha favorecido la pereza, con grave detrimento de las carreteras y de los intereses del Estado.
Hora era ya de que esto cesara, y así, el Ministro que suscribe tiene la honra de proponer á V. M. que se constituyan cuadrillas de peones camineros que, á las órdenes de los capataces correspondientes, trabajen unidos en los puntos de su demarcación en que sea necesario, y que cuando la prudencia lo aconseje y el estado de los jornales en las comarcas y las necesidades de las obras, se nutran con peones auxiliares, y ellos mismos acopien y machaquen en muchas ocasiones la piedra, traduciéndose en mejor servicio del Estado al mismo tiempo que en una gran economía, si los Ingenieros encargados de las obras aprovechan con acierto, como esperamos, las ocasiones ventajosas: economía doble, porque al mismo tiempo que el jornal que se paga tiene su remuneración en el trabajo del peón, no hay necesidad de gastar en otro lo que el peón negligente dejó de trabajar.
B¡en hubiera querido el Ministro que suscribe constituir las cuadrillas con mayor número de peones; pero se ha visto en la precisión de tener en cuenta que el peón se halla revestido del carácter de guarda jurado; que en nuestro país existe todavía un fermento muy extendido que incita á muchos á hacer daño cuando no se hallan vigilados, y que no era posible, por tanto, alejar mucho á los peones de los extremos de una demarcación.
Mas así y todo, con esta reorganización de los servicios, dando á cada peón un kilómetro más y á cada capataz cinco, se logrará una economía en el presupuesto próximo de 1.362 000 pesetas, al mismo tiempo que se iniciará la mejora de nuestras carreteras; y con las medidas que previamente irá adoptando y proponiendo á V. M. el Ministro que suscribe, la construcción de estas mismas se conseguirá por una cantidad que no ha de subir de la tercera parte de la que hoy cuestan.
Estas son, Señor, las razones que el Ministro que suscribe ha tenido para someter á la aprobación de V. M. el presente proyecto de decreto.
Madrid, 17 de Abril de 1903.-
SEÑOR: A L. R. P. de V. M., Javier González de Castejón y Elío.
A propuesta del Ministro de Agricultura, Industria, Comercio y Obras públicas, de acuerdo con el Consejo de Ministros,
Vengo en decretar lo siguiente:
Antes del 1.º de Diciembre de cada año, los Ingenieros Jefes de Obras públicas de las provincias enviarán á la Dirección general los presupuestos de conservación para el año siguiente de las carreteras de sus respectivas demarcaciones, justificando su petición por el estado de dichas carreteras y por su desgaste probable durante el plazo en que ha de regir el nuevo presupuesto.
Dichos presupuestos pasarán al Consejo de Obras publicas, para que, examinados detenidamente, y después de sancionada la ley de Presupuestos generales del Estado, haga la distribución del crédito entre las provincias. Este dictamen lo pasará antes del 20 de Enero á la Dirección general, para que ésta someta al Ministro el oportuno expediente, sobre el cual deberá recaer la resolución antes de expirar el dicho mes de Enero.
Esta distribución por provincias se publicará en la Gaceta de Madrid.
Los Ingenieros Jefes de las provincias quedan autorizados, una vez distribuidos los fondos que pueden gastar durante aquel ejercicio económico, á ejecutar sin mas trámites las obras necesarias de conservación, ajustándose para esto á lo que determina la Instrucción que se publicará lo más pronto posible, dando cuenta á la Dirección de los trabajos que vayan realizando y enviando mensualmente cuenta detallada de los gastos verificados, para que los examine, repare ó apruebe el Ministerio.
Seguirán contratándose los acopios de piedra machacada para la conservación de las carreteras por los Ingenieros Jefes de las provincias, en la misma forma que preceptúa la Real orden de 6 de Enero de 1901, enviando solamente en cada caso á la Dirección general el expediente de contrata para su aprobación, y teniendo que verificarse en Madrid la subasta de todas aquellas obras cuyo presupuesto pase de 10.000 pesetas.
En los casos en que quedaran desiertas las subastas, se harán los acopios por administración para la conservación necesaria aquel año del trozo para que no haya licitadores.
Si por la proximidad de las canteras, por la depreciación de los jornales, por la escasez de trabajo para los peones camineros, justificasen los Ingenieros Jefes que pudieran estos peones, por sí solos ó con auxiliares necesarios, acopiar y machacar la piedra en los sitios en que se ha de gastar á precio más reducido y económico para el Estado que el que pudiera obtenerse con la contrata, podrán obtar por este procedimiento.
Formarán los Ingenieros Jefes, con los peones camineros más cercanos, cuadrillas compuestas de tres peones, á cuyo frente se halle un capataz para cada dos cuadrillas, á fin de ejecutar unidos los trabajos que hoy realizan aisladamente en la demarcación de los tres.
A cada peón caminero se le asignará un trozo de 5 kilómetros, en vez de los 4 que tienen hoy á su cargo, y á cada capataz, 30 kilómetros, empezando á amortizarse desde la publicación de este decreto las vacantes que vayan ocurriendo de peones y capataces hasta llegar al número que deba corresponder á los kilómetros que tiene que conservar el Estado.
Las Jefaturas de Obras públicas remitirán también á la Dirección general, antes de 1.º de Noviembre, el plan de reparaciones que deban emprenderse en el próximo año, estableciendo un orden riguroso de prelación, según la urgencia de llevarlas á cabo y la importancia de la carretera que deba ser reparada y manifestando la parte de ella que conviene ejecutar desde luego, por si el nuevo crédito no fuera suficiente para la total realización.
Dichos planes de reparaciones serán examinados por el Consejo de Obras públicas, el cual, teniendo en cuenta el estado de las carreteras, distribuirá según las necesidades de ellas, entre las provincias el crédito que para esto se consigne en los presupuestos generales del Estado, y lo propondrá, así como también el orden en que en cada provincia deben emprenderse las reparaciones, á la Dirección general antes del 20 de Enero, debiendo la Dirección informar y resolver el Ministro en todo el resto del mes.
Se exceptúa de esta distribución la cantidad que se consigne en los presupuestos para reparaciones con motivo de crisis obrera, pues ésta puede ser aplicada, atendiendo á esta razón, libremente por la Dirección ó el Ministro, según la cuantía.
El plan y la distribución de que habla el art. 10 serán aprobados por Real decreto,
Las obras de reparación que haya necesidad de llevar á cabo por administración se mandarán ejecutar desde luego por el Director general de Obras públicas si el importe no excede de 15.000 pesetas; por el Ministro de Agricultura, si rebasando esta cifra no alcanza la de 100.000 pesetas, y por el Consejo de Ministros, si supera á ésta, sin necesidad de Real decreto de exención para cada caso.
Los contratistas de obras de conservación.y reparación de carreteras quedarán obligados á empezarlas antes de terminar los dos meses desde la fecha en que fué aprobada la contrata por el Ministerio.
En el mismo expediente en que se apruebe la contrata de los acopios de piedra machacada se ordenará que se ejecute el empleo de éstos y el del recebo que ha de hacerse por la Administración, formando de todo ello un solo presupuesto y un solo expediente.
Para las obras de conservación y reparación se tendrá en cuenta el pliego de condiciones facultativas y la Instrucción general de que se publicarán en breve.
Los Ingenieros Jefes formaran y remitirán á este Ministerio una estadística las carreteras en conservación en que figure, entre otras cosas el estado del firme, abriendo para ello las necesarias calicatas y haciendo constar el volumen de piedra necesario para conservarlas en buena vialidad.
Quedan derogadas todas las disposiciones que se opongan á lo mandado en este decreto.
Dado en Palacio á diez y siete de Abril de mil novecientos tres. -ALFONSO.
El Ministro de Agricultura, Industria, Comercio y Obras públicas, Javier González de Castejón y Elío.
SEÑOR: El importantísimo servicio de conservación de la extensa red de carreteras con que, á costa de considerables y continuados sacrificios, cuenta nuestro país, ha sido mirado siempre en este departamento con todo el interés que merece el instrumento de mayor importancia que el Estado ofrece para satisfacer una de las más primordiales necesidades de la industria y de la agricultura. La insuficiencia notoria de los créditos concedidos para esta atención ha obligado á discurrir y ensayar medios distintos, con la esperanza de satisfacerla dentro de la más estricta economía; y fracasado el proyecto de arrendamiento de la conservación, por el mal resultado que ofreció su ensayo en las provincias elegidas, así como el de incluir en la contrata de construcción la conservación por un período subsiguiente, en el Real decreto de 17 de Abril de 1903 se sentaron nuevas reglas para llevar á cabo este servicio, cuyas bases más salientes eran: conceder á las Jefaturas de Obras públicas facultades para distribuir entre las diversas carreteras con arreglo á sus necesidades, los créditos que el presupuesto permitiese asignar á cada provincia, y sustituir el trabajo aislado de cada peón en su trozo propio por el trabajo en cuadrillas, constituidas por los más próximos.
La práctica, con su autoridad irrecusable, ha venido á sancionar el acierto de la primera de estas bases, así como de los preceptos en que se desarrolló en el citado Real decreto, y de las disposiciones referentes á la reparación que en el mismo constan, debiendo, respecto a estas últimas, hacer mención especial del art. 13, en que se determinaban los límites dentro de los cuales podrían autorizarse, sin necesidad de Real decreto de exención para cada caso, las obras de reparación que por el sistema de administración tengan necesidad de ejecutarse, y cuya aplicación, extendida por natural analogía á los presupuestos de conservación, ha producido indudables ventajas que aconsejan, no sólo su mantenimiento, sino aun el ampliar algo más los límites asignados en ella.
No ha ocurrido lo mismo con la organización del servicio en cuadrilla de los peones camineros. Dictada, sin duda, con el mejor deseo, con el ejemplo de otros países y con la opinión de autoridades técnicas del nuestro, la experiencia demuestra que el sistema es inaplicable en nuestras carreteras. El testimonio autorizado de los Ingenieros Jefes de Obras públicas que hayan realizado el experimento es unánimemente contrario al trabajo en cuadrilla; la unión de los peones, en lugar de estimularlos á una labor más asidua, promueve entre ellos altercados y pretexto ú ocasión á que mutuamente se distraigan; la responsabilidad se comparte entre todos, y ninguno de ellos encuentra, como sucedió en el trabajo aislado, un trozo que, por decirlo así, le pertenece y que con su estado sirve de patente prueba de su desidia ó de su aplicación; esto sin contar con que, si la cuadrilla se encuentra ocupada en uno de los extremos del trozo, el peón del otro extremo tiene que andar larguisimas distancias para ir y volver al punto del trabajo común, y grandes extensiones de carretera permanecen abandonadas, sin que los peones puedan ejercer su importante misión de guardas jurados.
El Ministro que suscribe entiende, pues, imprescindible en principio, volver á encomendar á cada peón su trozo; pero, al propio tiempo, ha fijado su atención en la desigualdad práctica que resulta de asignar á cada trozo un número exactamente igual de kilómetros, siendo así que las circunstancias climatológicas, y las condiciones topográficas, y la distinta frecuentación, y aun el propio estado de la vía harán muchas veces que dos longitudes de carretera, que medidas con la cadena sean idénticas, supongan esfuerzos muy diferentes para los encargados de su conservación.
Nadie, por otra parte, más autorizado para apreciar estos detalles que el Ingeniero Jefe de la provincia, y ninguna consecuencia más lógica de las facultades que por el referido Real decreto de 17 de Abril de 1903 se le asignaron, que el extenderlas á demarcar los trozos en sus carreteras, dentro de límites prudenciales, á fin de que los capataces y peones cumplan su misión, distribuyéndose el trabajo en condiciones sensiblemente iguales.
En virtud de estas consideraciones, el Ministro que suscribe tiene la honra de proponer á V. M. el adjunto proyecto de decreto.
Madrid, 5 de Febrero de 1905.- SEÑOR: A L. R. P. de V. M., Javier González de Castejón y Elío.
A propuesta del Ministro de Agricultura, Industria, Comercio y Obras públicas, Vengo en disponer lo siguiente:
Los artículos 8.º y 13 del Real decreto de 17 de Abril de 1905 quedarán redactados en la forma siguiente:
Los Ingenieros Jefes organizarán el servicio con arreglo á las circunstancias y necesidades de cada carretera, asignando á cada peón un trozo, variable entre 2 y 6 kilómetros, de cuya conservación quedará encargado exclusivamente, y á cada capataz, una demarcación emprendida entre 15 y 30 kilómetros.
Los proyectos de reparación y los presupuestos de conservación que haya necesidad de llevar á cabo por el sistema de administración se mandarán ejecutar desde luego por el Director general de Obras públicas, si el importe no excede de 15.000 pesetas; por el Ministro de Agricultura, si rebasando esta cifra no alcanza la de 100.000 pesetas, y por el Consejo de Ministros, si supera á éste, sin necesidad de Real decreto de exención para cada caso.
Dado en Palacio á tres de Febrero de mil novecientos cinco.-ALFONSO.-
El Ministro de Agricultura, Industria, Comercio y Obras públicas, Javier González de Castejón y Elío.
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