INFORME DEL CONSEJO DE ESTADO

ASUNTO: PROYECTO DE REGLAMENTO GENERAL DE CARRETERAS

NÚMERO DE EXPEDIENTE: 1397/93

SEÑORES:

Ledesma Bartret, Presidente
Gutiérrez Mellado
Lavilla Alsina
Arozamena Sierra
De Mateo Lage
Sánchez del Corral y del Río
Peces-Barba del Brío
Vizcaíno Márquez
Pérez-Tenessa Hernández
Delgado-Iribarren Negrao, Secretario General.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebradada el día 20 de enero de 1994, con asistencia de los señores que al margen se expresan, emitió el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Reglamento General de Carreteras, remitido por V.E. con fecha 4 de noviembre de 1993 (entrada en este Cuerpo el 5 de noviembre de 1993).

De antecedentes resulta:

1.

El proyecto, de 22 de octubre de 1993, sometido a consulta consta de:

Titulo preliminar: disposiciones generales: Objeto, concepto y clasificación de las carreteras estatales.
Título primero: planificación.
- a) Capítulo primero: Del Plan General de Carreteras.
- b) Capítulo segundo: Coordinación con otros Departamentos Ministeriales.
- c) Capítulo tercero: Articulación del Plan de Carreteras del Estado con otros Planes.
Título segundo: régimen jurídico de las carreteras.
- a) Capítulo primero: Estudios de carreteras.
- b) Capítulo segundo: De la aprobación de estudios y proyectos.
- c) Capítulo tercero: expropiaciones
- ch) Capítulo cuarto: Construcción
- d) Capítulo quinto: Financiación
- e) Capítulo sexto: Explotación
- f) Capítulo séptimo: Elementos funcionales de la carretera. Area de servicio.
- g) Capítulo octavo: Estaciones de servicio situadas fuera de un área de servicio.
Titulo tercero: uso y defensa de las carreteras.
- a) Capítulo primero: protección del dominio público viario y limitaciones a la propiedad.
  - Sección 1ª: Zona de dominio público.
  - Sección 2ª: Zona de servidumbre.
  - Sección 3ª: Zona de afección.
  - Sección 4ª: Línea límite de edificación.
  - Sección 5ª: Publicidad.
  - Sección 6ª: Régimen jurídico de autorizaciones fuera de los tramos urbanos.
  - Sección 7ª: De los medios de protección de la legalidad viana.
- b) Capítulo segundo: accesos.
- c) Capítulo tercero: uso de las carreteras.
- ch) Capitulo cuarto: Infracciones y sanciones.
Titulo cuarto: travesías y redes arteriales
Disposiciones adicionales
Disposiciones transitorias
Anexos

2.

Al proyecto se acompaña la correspondiente Memoria.

3.

Expediente

Al proyecto se acompaña:

a) Primer texto del proyecto de Reglamento y del Real Decreto de aprobación.

b) Informe de la Dirección General de Transporte Terrestre.

Este órgano sólo formula una observación al artículo 108.3 proyectado en relación con las autorizaciones para transportes especiales. El precepto previsto establece que dichas autorizaciones se otorgarán previo informe vinculante de la Dirección General de Carreteras. El órgano informante propone la supresión del carácter vinculante del referido informe o la atribución del otorgamiento de las referidas autorizaciones a la misma Dirección General en caso contrario, pues carecería de sentido continuar atribuyendo dicha facultad a la Dirección General de Transporte Terrestre si ha de seguir el informe vinculante de la Dirección General de Carreteras.

c) Informe del Instituto de Estudios del Transporte y las Comunicaciones de 2 de julio de 1992.

El Instituto de Estudios de Transporte y las Comunicaciones muestra su conformidad con el contenido genérico del Reglamento, si bien formula las siguientes observaciones y sugerencias:

a') Debería preverse la facultad de restringir en las vías rápidas la circulación de tractores y otros vehículos lentos.
b') La aprobación técnica de los estudios y proyectos de carreteras no debería comportar la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de suelo. Dichas consecuencias deben estar referidas a la &probación definitiva de análoga forma a la prevista en el artículo 153 de la Ley Orgánica de Transportes y Telecomunicaciones y 232 de su Reglamento.
c') Debería articularse una fórmula más genérica de colaboración entre el Estado y las restantes Administraciones Públicas que la prevista en el proyecto de Reglamento, que se ciñe a concebirla como simple aportación de dinero, terrenos u otros compromisos complementarios.
ch') Por último, seria conveniente prever que en las zonas de dominio público y servidumbre se podrán establecer las infraestructuras precisas para el servicio de comunicaciones.

ch) Informes del Instituto del Territorio y Urbanismo de 13 de julio de 1992 y 21 de julio de 1992.

Este organismo emitió informe en el que se formularon diversas observaciones. Unas, se referían a mejoras de redacción y correcciones terminológicas. Otras, se ceñían a establecer la necesidad de sustituir las citas hechas al Ministro de Obras Públicas y Transportes por las del Ministro de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, y las menciones al antiguo texto refundido de la Ley del Suelo por el actualmente vigente. Con carácter sustancial, únicamente se proponía un nuevo texto para el artículo 42.1, párrafo segundo, del siguiente tenor:

"En consecuencia, no procederá la suspensión, por los órganos urbanísticos, de las obras a que se refiere el párrafo anterior, que se realicen en ejecución de lo dispuesto en el Plan de Carreteras del Estado, ni de aquellas otras que, no contempladas en dicho párrafo, se puedan acordar por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes por razones de urgencia o excepcional interés público, con base en lo dispuesto en el artículo 244.2 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana".

d) Informes de la Dirección General de Política Ambiental de 13 de julio de 1992 y 22 de octubre de 1992.

La Dirección General de Política Ambiental emitió informe en el sentido de mostrarse favorable a la aprobación del proyecto de Reglamento sometido a consulta. Con carácter general, la Dirección General de Política Ambiental llamaba la atención sobre el hecho de que la evaluación del impacto ambiental de determinados proyectos de carreteras quedara subsumido dentro del procedimiento general de estudio y elaboración de aquéllos y no se respetara la obligación de seguir el procedimiento específicamente previsto para ello.

Como observaciones concretas, entre otras, se señalaban:

El artículo 4º, la conveniencia de que la reserva de ciertas vías a determinado tipo de vehículos se estableciera por la Dirección General de Carreteras, previa audiencia del Consejo Superior de Tráfico y Seguridad Vial, dadas las competencias del Ministerio del Interior en materia de seguridad del tráfico.
El artículo 16.e, la omisión de un procedimiento concreto para analizar la incidencia de los planes en los aspectos medioambientales.
El artículo 18, la conveniencia de incluir en el punto primero de informes de otros centros directivos.
El artículo 25, la necesidad de incluir en el número 3 que el estudio informativo deberá contener la evaluación de impacto ambiental.
El artículo 31, la conveniencia de suprimir el párrafo segundo.
El artículo 34, la necesidad de poner de manifiesto que el trámite de información pública previsto es distinto del contenido en la evaluación de impacto ambiental.
El artículo 38, la indicación de que los derechos urbanísticos se valorarán de acuerdo con lo dispuesto en la Ley sobre Régimen del Suelo.
El artículo 46, la sugerencia de que "podría arbitrarse algún tipo de fórmulas tales como el cambio de terrenos o exenciones fiscales para incentivar las cesiones gratuitas de terrrenos, de conformidad con el Ministerio de Economía y Hacienda".
El artículo 61, la indicación de que las áreas de servicio sólo sean gestionadas de forma directa por el Estado cuando no exista interés privado en hacerlo.

Otros preceptos, la necesidad de sustituir las citas del hoy derogado texto refundido de la Ley del Suelo por el actualmente vigente.

e) Informe de la Dirección General de Política Territorial y Urbanismo de 1 de julio de 1993.

El informe emitido por este órgano incluye diversas observaciones al texto. Entre ellas, deben destacarse las formuladas a los artículos 34, 37 y 42. En relación al primero de los preceptos citados, proponía la inclusión de un inciso final del siguiente tenor: "sin perjuicio de la audiencia a todos los afectados en sus derechos o intereses, de acuerdo con el artículo 84 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común". En relación al artículo 37, señalaba que, tras la aprobación del vigente texto refundido de la Ley de Régimen del Suelo, el artículo 11 de Ley de Carreteras había quedado modificado en parte, de suerte que había que adaptarlo a sus previsiones. Y, por último, respecto al artículo 42.1, párrafo segundo, se indicaba que no cabía que el Reglamento estableciere la declaración de urgencia o excepcional interés público previsto.

f) Nuevo texto del proyecto de Reglamento de 8 de junio de 1993.

g) Informe del Servicio Jurídico del Estado en el Departamento. El informe contiene diversas observaciones al articulado del Reglamento en elaboración, que han sido incorporadas al mismo.

h) Informes de la Secretaría General Técnica de 24 de febrero de 1993 y Nota simple del mismo órgano de 12 de septiembre de 1993.

La Secretaria General Técnica emitió informes, formulando diversas observaciones al texto proyectado y pronunciándose sobre las emitidas por otros órganos preinformantes.

i) Texto definitivo del proyecto de Reglamento.

Y, en tal estado el expediente, V.E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta.

El Consejo de Estado emite su consulta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.3 de su Ley Orgánica.

I.

El Reglamento sometido a consulta es desarrollo de la Ley 25/1988, de Carreteras. En concreto, es reelaboración del consultado en ocasión anterior y que motivó la emisión del dictamen número 54.267.

II.

El proyecto sometido a consulta ha sido elaborado con sujeción a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo, habiéndose emitido el preceptivo informe por la Secretaria General Técnica del Departamento. Por consiguiente, no hay objeción que formular al proyecto en cuanto a su tamitación se refiere, pues no se ha omitido ningún trámite esencial.

Sin que tenga éste carácter esencial, se aprecia, no obstante, la omisión del informe de la Dirección General de Tráfico que, por la incidencia de la materia regulada y por la íntima relación con las competencias que le son propias, tal vez hubiere sido útil.

III.

El proyecto de Reglamento sometido a consulta tiene vocación de texto completo. De ahí que incorpore a su tenor las previsiones de la Ley con la debida separación.

En la técnica de incorporación de los preceptos legales, el texto sometido a consulta ha seguido las observaciones formuladas reiteradamente por este Consejo y, en especial, en el dictamen número 54.267. No obstante, se aprecia que en algunos artículos de la Ley incorporados en el Reglamento (v. gr.: artículos 22.l.a) , 23.1, 24.1, 25.1, 26.1., 27.1., 28, 43.2 in fine, entre otros) hay pequefias discrepancias con el texto legal.

Sin embargo, el texto definitivo del Reglamento remitido al Consejo para consulta no incorpora la distinción entre Real Decreto de aprobación del Reglamento y el propio Reglamento. Dicha distinción se ha tenido en cuenta en algunos momentos de la elaboración de la norma, pero, en el texto definitivo, se ha omitido.

IV.

El Titulo preliminar, bajo la rúbrica de "Disposiciones generales", tiene un único capítulo, intitulado "Objeto, concepto y clasificación de las carreteras estatales".

La regulación material contenida en el título se adecua a las previsiones de la Ley, y en tal sentido no procede formdlar objeción sustancial alguna.

No obstante, el Consejo considera que:

a) Carece de sentido la existencia de un capítulo único. Tal división sistemática debería desaparecer, al igual que su rúbrica. Si se quiere conservar éste por su carácter explícito, podría ser el del Título.
b) El contenido de los artículos 4.2 y 5.2 debería llevarse al Capítulo III del Título III, regulador del "Uso y defensa de las Carreteras".
c) Las definiciones contenidas en el Anexo del Reglamento al que se remite el artículo 13 deberían ser, bien traídas al mismo, bien insertas en los correspondientes preceptos de la norma proyectada a medida que se van utilizando o invocando en los distintos preceptos. La utilización de un Anejo que contiene las definiciones mismas de los conceptos, aunque usada en ocasiones por las disposiciones españolas, es propia de otros ordenamientos jurídicos, especialmente los anglosajones, y responde a planteamientos distintos de los propios del derecho patrio. En efecto, en los mentados ordenamientos, los conceptos empleados en las disposiciones legales han de estar definidos en los propios textos, y las definiciones dadas pueden ser objeto de interpretación correctiva de los jueces frente al resto de las previsiones legales. Este distinto carácter es el que justifica que las nociones legales bien se agrupen en artículos ad hoc, bien en anejos. Pero no rigiendo dicho esquema en derecho español, se juzga innecesario seguir dicha técnica.
ch) El Consejo estima, por último, que ora en el artículo 12, ora en otro precepto, el Reglamento debería abordar la cuestión de los "cruces de carreteras de distinta titularidad". Esta cuestión, sobre la que llaman la atención tanto la Secretaría General Técnica como el Servicio Jurídico del Departamento, no tiene tratamiento en la norma proyectada y, según consta en los referidos informes, plantea problemas cotidianos, "por coincidir zonas demaniales superpuestas y con distinto origen". En ese sentido, la solución debería encauzarse por la prevalencia de la titularidad estatal sobre la de otras Administraciones Públicas no por el hecho mismo del dominio público propio de la carretera, como afirman dichos órganos, sino por el interés prevalente que se deriva de estar las estatales "integradas en un itinerario de interés general o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma" (artículo 4.1 de la Ley)

V.

El Título I regula la Planificación", adecuándose a las disposiciones legales; en concreto, al artículo quinto de la Ley de Carreteras.

1. El Plan General de Carreteras se aprobará mediante Real Decreto, según se dispone en el artículo 18 del proyecto. La Secretaría General Técnica señala en su informe la insuficiencia de rango e invoca como argumentos el artículo 131.1 de la Constitución, la mejor conciliación del rango legal con su obligatoriedad para las Administraciones Públicas y los particulares, y, por último, la existencia de otros Planes, como el Hidrológico Nacional, que deben aprobarse por ley.

El Consejo de Estado estima que la solución adoptada por el proyecto, en el sentido de que el Plan General de Carreteras se apruebe mediante Real Decreto, no es disconforme ni con la Constitución ni con la Ley, por cuanto:

a) La Ley 25/1988, de Carreteras, no exige que el Plan de Carreteras del Estado sea aprobado por ley, frente a lo que disponía la Ley 51/1974, su antecesora inmediata, lo que denota una voluntad del legislador de excluir tal obligatoriedad.
b) El articulo 131.1 de la Constitución establece una reserva de ley para la planificación de la actividad económica general pero no para la ordenación de una específica actividad de la Administración Pública estatal como es la infraestructura viana.
c) La aprobación del Plan Hidrológico Nacional mediante ley es consecuencia de una previsión específica de la Ley de Aguas de 1985 (artículo 43) , razón por la cual resulta impertinente su invocación, y
ch) El carácter obligatorio del Plan no se ve empañado por su aprobación mediante Real Decreto, pues éste participa de la fuerza constrictiva de las normas.

Por otra parte, en el título del Capítulo Tercero debería sustituirse el término "articulación" por el de "coordinación", más propio a la vista del contenido del mismo.

VI.

El Título II disciplina el régimen jurídico de las Carreteras, agrupándose los artículos que lo componen en varios capítulos.

1. El primero, relativo a "Estudios de carreteras", se adecua a las disposiciones de la Ley, y, como bien señala la Secretaría General Técnica en su informe, la regulación proyectada es innovadora en cuanto tiende a asegurar un estudio completo de la incidencia de la construcción o modificación de una carretera mediante el análisis de su influencia en la ordenación territorial, urbanística y en el medio ambiente. En todo caso, se compadece con las disposiciones de la Ley de Carreteras y no procede formular objeción de legalidad alguna al articulado proyectado.

No obstante, en el caso previsto en el número 4 del artículo 27, esto es, en el caso de proyectos de obras de rehabilitación y conservación de carreteras, se sugiere la conveniencia de determinar los extremos o documentos que se suprimirían o cuya extensión se reduciría y de establecer que la supresión o reducción de la extensión de los documentos se acordará por la Dirección General de Carreteras mediante acuerdo motivado que se incorporará al expediente.

2. El capítulo segundo regula "la aprobación de estudios y proyectos".

En la elaboración del Reglamento se han distinguido distintas clases de aprobación sucesivas (técnica, provisional y definitiva) , suscitándose controversia en los informes obrantes en el expediente sobre cuál de ellas era la que debía determinar la declaración de utilidad pública. El Consejo estima que, a la vista del tenor del articulo 8.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, que establece que "la aprobación de los proyectos de carreteras implicará la declaración de utilidad pública...", la solución prevista en el texto remitido a consulta, consistente en predicar dicho efecto legal de la aprobación definitiva, y no de la técnica, cuando existía, o de la provisional, es corrrecta.

En el artículo 35 se prevé que la resolución del expediente de información pública se notificará a quienes hayan intervenido en el trámite formulando observaciones. El Consejo sugiere que además dicha resolución sea objeto de publicación en el Boletín Oficial de la Provincia.

3. El capítulo quinto, "financiación", se adecua a la regulación legal.

No obstante, se sugiere que:

a) En el artículo 46.3, suprimir el inciso final que dice que "no estará sujeto a la legislación de Contratos del Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.7 de su Ley reguladora". Dicha supresión no significa que los convenios a los que se refiere el proyecto estén excluidos del ámbito de aplicación del artículo 2.7 de la Ley de Contratos del Estado. Antes al contrario, lo están por disponerlo así el citado precepto; pero el Consejo ha señalado reiteradamente la conveniencia de no introducir en los reglamentos menciones y citas de preceptos legales que no resulten absolutamente imprescindibles, como es el presente caso.
b) En el artículo 47.4, sustituir la expresión "tomándose razón" por la de "inscribiéndose", toda vez que el concepto de inscripción tiene una significación genérica en la regulación registral, compatible con el inciso "mediante los asientos que procedan según la legislación hipotecaria".

4. En relación a la disciplina contenida en el capitulo sexto, relativo a la "explotación", y, en concreto, al artículo 49, el Consejo debe reiterar lo manifestado en su dictamen número 54.267. En dicha ocasión se decía:

"Su texto suscita la duda de si la exención de peaje también será de aplicación en las autopistas en régimen de concesión, reguladas en la Ley de Autopistas en régimen de concesión de 1972. A tal fin se estima que debería aclararse dicho extremo".

Por otra parte, y respecto al artículo 50, ha de señalarse que las competencias sobre las carreteras estatales deben atribuirse al Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, que las ejercerá a través de la Dirección General de Carreteras.

5. En el artículo 57.2, el texto proyectado sigue manteniendo la distinción entre variante de trazado y variante de población, contenida ya en el proyecto de Reglamento sometido a consulta en 1990 y que carece de fundamento legal. En efecto, la Ley de Carreteras se refiere únicamente a variantes sin distinción alguna. El Consejo debe reiterar el criterio expuesto en el dictamen número 54.267:

"..... la distinción (que) no se encuentra contemplada en la Ley y que tiene consecuencias importantes. Por consiguiente, debe suprimirse la distinción entre variante de trazado y variante de población".

VII.

La Sección Quinta del Capítulo Primero del Título Tercero del proyecto regula la "Publicidad".

De acuerdo con las previsiones legales y, en particular, con el artículo 24 de la Ley de Carreteras, se prohíbe la publicidad en cualquier lugar visible desde la zona de dominio público de la carretera.

Sin embargo, en el artículo 91 se dispone que "excepcionalmente, tendrán la consideración de información los avisos de carácter eventual relativos a pruebas deportivas o acontecimientos similares, reglamentariamente autorizados y que se desarrollen en la propia carretera". Dicho precepto es sólo compatible con el artículo 24 de la Ley de Carreteras en la medida en que los avisos no incluyan comunicación adicional alguna tendente a promover la contratación de bienes o servicios, pues de otro modo se trataría de publicidad y, por ende, estaría prohibida.

Por ello, se considera que debe introducirse en el precepto proyectado la correspondiente matización en tal sentido.

VIII.

El Consejo de Estado considera que el contenido del artículo 105.2 debería insertarse entre los números 4 y 5 proyectados, en aras de una mejor sistematización.

IX.

Al capitulo debería llevarse, como se ha indicado, el contenido del artículo 4.2 proyectado.

También, en el supuesto previsto en el articulo 107.4, se debería establecer que la Dirección General de Tráfico emita informe sobre las medidas que en su caso pudiere adoptar la Dirección General de Carreteras. En efecto, las medidas que pudiere adoptar la Dirección General de Carreteras, en ejercicio de la facultad reconocida en el precepto del proyecto, pueden afectar a las competencias del órgano del Ministerio del Interior, definidas en el articulo 6 del Texto articulado de la Ley sobre el Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. Por ello, procede introducir la correspondiente previsión.

En el artículo 107 debería hacerse extensiva la previsión contenida en el número 2 a las autopistas. Además, sólo con dicha inclusión tendrá sentido la norma del número 3 del mismo precepto.

X.

El Consejo considera que debe ponderarse la conveniencia de ampliar el plazo previsto en la disposición transitoria tercera, toda vez que dicho término puede resultar breve.

XI.

Por último, se sugiere revisar el texto del proyecto gramaticalmente, para excluir vocablos usados e inexistentes en lengua castellana y para depurarlo de diversas expresiones que no resultan propias de un texto legal (standarización, priorización).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo de este dictamen, puede elevarse al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 20 de enero de 1994
EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,