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NÚMERO DE EXPEDIENTE: 3980/98
SEÑORES:
La Comisión Permanente del Consejo de Estado en sesión celebrada el día 21 de enero de 1999. con asistencia de los señores que al margen se expresan, emitió, por unanimidad. el siguiente dictamen:
"El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, remitido por V.E. el 5 de octubre de 1998 (registrado de entrada en este Cuerpo Consultivo el 8 de octubre siguiente).
Los Servicios Administrativos del Ministerio de Fomento (Dirección General de Carreteras) han elaborado un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre.
El proyecto de Real Decreto consta de un preámbulo, un artículo único y dos disposiciones finales.
La parte expositiva del Proyecto establece que si bien la legislación de carreteras contempla la figura del Plan como instrumento básico de actuación administrativa en el sector, en virtud de la disposición adicional cuadragesimonovena de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social se ha introducido, junto al Plan de Carreteras del Estado, el concepto de Programa como nuevo instrumento de actuación en matera viaria. Mientras el Plan se refiere a la totalidad de la red de carreteras, el Programa servirá para la realización de actuaciones en un ámbito especial y localizado o para un tipo determinado de carreteras.
Asimismo, según razona el preámbulo, el proyecto prevé una serie de modificaciones parciales del Reglamento General de Carreteras referidas al diseño de accesos en carreteras convencionales y. concretamente, en redes arteriales, con el objeto de garantizar la seguridad vial.
La parte dispositiva está integrada por un articulo único en virtud del cual se dispone la modificación de los preceptos del Reglamento General de Carreteras que a continuación se indican:
"3.- Los Programas de Carreteras del Estado son el instrumento técnico y jurídico de la política del Gobierno en parte de la red estatal y deben contener las previsiones, objetivos y prioridades en relación con determinados tramos de carreteras estatales y sus elementos funcionales que sean objeto de los mismos".
"Articulo 15.- Naturaleza y vigencia.
1.- El Plan de Carreteras del Estado y los Programas de Carreteras del Estado tendrán carácter vinculante para los particulares, que quedarán obligados al cumplimiento de sus disposiciones.
2.- La vigencia del Plan y de los Programas será definida en los mismos, debiendo revisarse cuando se cumplan las condiciones previstas al efecto en ellos o cuando sobrevengan circunstancias que impidan su cumplimiento".
"2. Los Programas de Carreteras del Estado contendrán:
"Artículo 17.- Documentación del Plan y Programas.
El Plan y los Programas de Carreteras estarán integrados por los siguientes documentos:
"3.- El procedimiento de aprobación de los Programas de Carreteras del Estado será el siguiente:
4.- El procedimiento de revisión de los Programas se acomodará a los mismos trámites que su aprobación".
"8. - En las carreteras convencionales con intensidad media diaria (IMD) superior a los 5.000 vehículos, la Dirección General de Carreteras podrá autorizar la apertura de nuevos accesos a petición de terceros, sin perjuicio de la prohibición de giro a la izquierda, del cruce a nivel de carriles o de la construcción de glorietas. Excepcionalmente se podrán autorizar glorietas cuando las condiciones del tráfico o de la vía lo justifiquen. Lo dispuesto en este apartado no será de aplicación cuando la apertura de nuevos accesos se lleve a cabo para reordenar o mejorar acceso ya existentes".
"Se entiende por área de influencia de las autopistas, a efectos de lo dispuesto en el articulo 8.2 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, sobre construcción, conservación y explotación en régimen de concesión, la franja de terreno comprendida entre dos líneas paralelas a la traza de la autopista, situadas a ambos lados de la misma, a una distancia de 20 kilómetros medida desde la arista exterior de la calzada respectiva".
La parte final se compone de dos disposiciones finales: la primera faculta al Ministro de Fomento para dictar las disposiciones necesarias para la aplicación y desarrollo del Real Decreto; y la segunda que determina la entrada en vigor de la norma proyectada al día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
Obra en el expediente Memoria justificativa del proyecto en el que se exponen sucintamente el fundamento y habilitación legislativa de la norma reglamentaria proyectada, así como un resumen del contenido del articulado.
Con fecha 17 de julio de 1998. la Secretaria General Técnica del Departamento proponente - Ministerio de Fomento - emite el preceptivo informe en el que expresa, con carácter general, su parecer favorable a la aprobación de la norma proyectada. Considera que deberá recabarse el informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas, en la medida en que la iniciativa normativa propuesta pueda afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, así como el dictamen preceptivo del Consejo de Estado.
El 4 de septiembre de 1998 la Dirección General de Cooperación Autonómica del Ministerio de Administraciones Publicas informa favorablemente la regulación propuesta. Formula, no obstante, una observación a la modificación del apartado 3 del articulo 18, proponiendo que se incorpore un tramite de informe a las Comunidades Autónomas en el procedimiento de aprobación de los programas de Carreteras del Estado para garantizar una adecuada coordinación interadministrativa.
En virtud de escrito fechado el 29 de septiembre de 1998, el Director General de Carreteras manifiesta su disconformidad con la observación formulada por el Ministerio de Administraciones Públicas, por considerar que no se aprecian razones fundadas para que se comuniquen los Programas de Conservación y Explotación de la red estatal de carreteras a las Comunidades Autónomas.
Han sido oídas la Asociación Técnica de Carreteras, la Asociación de Sociedades Españolas Concesionarias de Autopistas, Túneles, Puentes y Vías de Peaje y la Asociación Técnica de Carreteras, así como la Dirección General de Tráfico y la Dirección General de Carreteras de la Generalidad de Cataluña.
En el expediente remitido en consulta obran las versiones iniciales y definitiva del Proyecto de Real Decreto y las copias autorizadas de este último.
A la vista de los anteriores antecedentes. el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:
El asunto sometido a consulta de este Alto Cuerpo Consultivo se refiere al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre.
El Consejo de Estado emite dictamen, con carácter preceptivo, de conformidad con lo prevenido en el articulo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, a cuyo tenor deberá recabarse el parecer de la Comisión Permanente de este Cuerpo Consultivo en los casos de "Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".
En virtud del proyecto que ahora se dictamina, se procede al desarrollo reglamentario de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, en su redacción dada por la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, por la que se modifica la anterior, siendo su objeto, básicamente, la regulación de los "programas" como instrumento de actuación administrativa en materia viaria.
Por lo que respecta al procedimiento seguido en la formación de la norma proyectada, es de reseñar que se han observado, con carácter general, las prescripciones normativas que, en relación al procedimiento de elaboración de reglamentos, establece el articulo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
En efecto, la iniciativa normativa ha sido impulsada por el Centro directivo competente (en este caso, la Dirección General de Carreteras) mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompaña memoria justificativa en la que se explica la necesidad y oportunidad de aquél y se expone someramente su fundamento legislativo y contenido.
A lo largo del procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se han recabado, además, los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivas que constituyen garantía de la legalidad, acierto y oportunidad de la norma en preparación. En efecto, obra en él preceptivo informe de la Secretaria General Técnica del Departamento ministerial proponente (Ministerio de Fomento), cuya preceptividad establece el articulo 24.2 de la Ley antes citada; obra, asimismo, informe de la Dirección General ce Cooperación Autonómica del Ministerio de Administraciones Públicas y han sido oídos ciertos sectores interesados, como la Asociación Técnica de Carreteras, la Asociación de Sociedades Españolas Concesionarias de Autopistas, Túneles, Puentes y Vías de Peaje, y Centros directivos, como la Dirección General de Tráfico y la Dirección General de Carreteras de la Generalidad de Cataluña.
Nada cabe objetar, pues, a la tramitación administrativa seguida en orden a la elaboración de la disposición reglamentaria proyectada.
En cuanto al fondo de la regulación, el Proyecto de Real Decreto sometido a consideración tiene por objeto la modificación del Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994. de 2 de septiembre.
El plan es un instrumento básico de actuación administrativa. El sector de las infraestructuras públicas no es una excepción. La técnica de la planificación viaria se erige en instrumento técnico y jurídico básico de la política sectorial de carreteras, que debe contener las previsiones y objetivos a cumplir y las prioridades en relación con las vías públicas y sus elementos funcionales. de tal suerte que sólo excepcionalmente podrá la Administración acordar la ejecución de actuaciones o de obras no previstas en el plan de carreteras (artículos 5 de la Ley de Carreteras y 14 del Reglamento).
Recientemente, sin embargo, la Ley 66/1997, de 30 de diciembre de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social ha introducido, junto a la figura de los planes, la de los programas de carreteras, como nuevo instrumento de ordenación viaria. El articulo 5 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, en su redacción dada por la disposición adicional cuadragésima novena de la mencionada Ley 66/1997, de 30 de diciembre:
"Los Planes y Programas de carreteras del Estado), de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales deberán coordinarse entre sí en cuanto se refiere a sus mutuas incidencias, para garantizar la unidad del sistema de comunicaciones y armonizar los intereses públicos afectados, utilizando al efecto los procedimientos legalmente establecidos".
El proyecto de Real Decreto que ahora se dictamina pretende completar y desarrollar la escueta regulación legislativa enunciada, concibiendo los Programas de Carreteras del Estado como "instrumento técnico y jurídico de la política del Gobierno en parte de la red estatal" que "deben contener las previsiones objetivos y prioridades en relación con determinados tramos de carreteras estatales y sus elementos funcionales que sean objeto de los mismos" (artículo 14, apartado 3). De este modo, mientras los planes de carreteras comprenden la ordenación de la red viaria en su integridad, los programas sirven a una finalidad específica referida a una parte de la red de carreteras o a una determinada vía.
Asimismo el proyecto disciplina el régimen jurídico de los programas de carreteras, equiparando su tratamiento al de los planes por lo que hace a su carácter vinculante, vigencia y revisión (artículo 15),
Sentado lo anterior, este Consejo de Estado considera, en una valoración global del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, que además de responder a las motivaciones expresadas, se justifica en la necesidad de completar y desarrollar las previsiones de a Ley de Carreteras.
La disposición reglamentaria proyectada respeta el orden constitucional de competencias instituido por la Norma Fundamental en materia de carreteras y comunicaciones viarias, y particularmente se atiene e inspira en el marco de la doctrina y criterios sentados por la jurisprudencia constitucional.
Ningún reparo suscita, por lo demás la previsión contenida en la propuesta de nueva redacción del apartado tercero del articulo 18 del Reglamento, cuestionada por la Dirección General de Carreteras, que se limita simplemente a atender las exigencias de coordinación interadministrativa durante el procedimiento de elaboración de un programa de carreteras que incida sobre las redes viarias de las Comunidades Autónomas.
Finalmente, en cuanto se refiere al fondo de la regulación propuesta, este Cuerpo Consultivo estima que no cabe oponer ningún reparo de legalidad ni de oportunidad, ya que el proyecto de Real Decreto es conforme y adecuado a las prescripciones de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, por el que se modifica parcialmente la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, razón por la cual este Consejo lo informa favorablemente.
Que puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre."
V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
MMadrid 21 de enero de 1999
EL SECRETARIO GENERAL,
EL PRESIDENTE
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