|
NÚMERO DE EXPEDIENTE: 1786/00
El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día 25 de mayo de 2000, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:
"Por Orden comunicada de V.E. de fecha 26 de abril de 2000, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
De los antecedentes remitidos resulta:
El proyecto sometido a consulta se inicia con una Exposición de Motivos en la que se hace referencia a la previsión normativa que se halla en la base de la regulación proyectada, el apartado 2 de la disposición final única de la Ley 53/99, de 28 de diciembre, por la que se modifica la Ley 13/95, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas.
Este apartado autoriza al Gobierno para elaborar un texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, incluyendo la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales objeto de la refundición.
Asimismo, se hace referencia a la Decisión de la Comisión Europea (1999/C 379/08), que requiere introducir nuevas alteraciones en el texto de la Ley al tener que ser sustituidas las cifras que en ella figuran por las que, en euros, derechos especiales de giro y pesetas, se incorporan en las Directivas comunitarias aplicables y en el Acuerdo sobre Contratación Pública de la Organización Mundial del Comercio.
Por último, se menciona el artículo 30 de la Ley 46/98, de 17 de diciembre, sobre Introducción del euro, que establece que, hasta el 31 de diciembre del año 2001, los importes monetarios utilizados como expresiones finales en las normas que a partir de dicha fecha se dicten, deberán hacer constar a continuación el importe equivalente en la unidad de cuenta euro al tipo de conversión.
La parte dispositiva del proyecto está integrada por un artículo único, una disposición derogatoria y una disposición final:
El texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas reproduce el esquema introducido por la Ley 13/95, con las modificaciones operadas por reformas posteriores.
De su contenido interesa destacar especialmente aquellos preceptos en los que se ha introducido alguna variación respecto del texto vigente, en ejercicio de la facultad de regularización, aclaración y armonización prevista por el apartado 2 de la disposición final única de la Ley 53/99 (variaciones que aparecen en negrita en el texto proyectado). Debe hacerse notar que la numeración del articulado que se sigue a continuación es la que establece el proyecto sometido a consulta (en consecuencia, no se corresponde en todos los supuestos con la numeración del articulado que contiene la Ley 13/95).
En primer término, es necesario ajustar determinados preceptos de la Ley a las nuevas previsiones vigentes en el ámbito del Derecho comunitario o estrechamente relacionadas con éste:
En segundo lugar, se introducen diversas modificaciones tendentes a ajustar la nueva estructura de la Ley a las diversas modificaciones introducidas en su articulado:
Por otro lado, hay determinadas modificaciones que obedecen a la necesidad de introducir algunas precisiones terminológicas:
Finalmente, algunas de las modificaciones introducidas tienen por objeto contribuir a la aclaración de las previsiones de la Ley:
Además de la versión definitiva del proyecto sometido a consulta, figura en el expediente la preceptiva memoria justificativa, en la que se contiene exclusivamente, como indica su propio título, "la exposición y justificación de las modificaciones que se introducen en el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, con la finalidad de regularizar, aclarar y armonizar las disposiciones que se refunden".
Asimismo, consta en el expediente el acta de la sesión de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa celebrada el 20 de marzo de 2000, en la que se contienen diversas observaciones al proyecto de Decreto Legislativo.
Finalmente, ha emitido su informe la Secretaría General Técnica, la cual ha valorado positivamente el proyecto, sin perjuicio de algunas observaciones de menor entidad.
Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido a este Consejo para dictamen.
El expediente remitido se refiere al proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
El Consejo de Estado en Pleno informa este expediente con carácter preceptivo conforme a lo dispuesto en el artículo 21.1 de su Ley Orgánica 3/80, de 22 de abril de 1980, según el cual, "el Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en los siguientes asuntos: (...) 1. Proyectos de Decretos Legislativos".
Respecto de la tramitación del proyecto, puede afirmarse que se han atendido las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado.
Constan en el expediente -y así se recoge en los antecedentes- la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la memoria justificativa -quizá excesivamente breve- que lo acompaña, así como los informes de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa y de la Secretaría General Técnica.
El apartado 2 de la disposición final única de la Ley 53/99, de 28 de diciembre, por la que se modifica la Ley 13/95, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, establece que:
"Se autoriza al Gobierno para que en el plazo de seis meses a partir de la publicación de esta Ley en el Boletín Oficial del Estado elabore un texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, al que se incorporen las modificaciones que en su texto se introducen por la presente Ley y en las siguientes disposiciones:
La autorización a la que se refiere este apartado comprende la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos".
La delegación legislativa transcrita cumple los requisitos establecidos por los artículos 82 y siguientes de la Constitución: determina las disposiciones objeto de la refundición; fija un plazo concreto para proceder a dicha tarea; y atribuye al Gobierno la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales a refundir.
Por tanto, a la vista de lo dispuesto en el apartado 2 de la disposición final única de la Ley 53/99, puede afirmarse que el rango de la norma proyectada -Real Decreto Legislativo- es el adecuado y que dicha norma se dicta al amparo de la autorización contenida en una Ley ordinaria, la cual va a ser previsiblemente ejercitada dentro del plazo de seis meses previsto en la referida disposición, que empezó a correr el día 29 de diciembre de 1999, fecha de publicación de la Ley 53/99 en el Boletín Oficial del Estado.
No se hace referencia alguna en la fórmula promulgatoria al preceptivo dictamen del Consejo de Estado.
Y, sin embargo, el artículo 2.6 de la Ley Orgánica de este Consejo exige tal mención, contemplando específicamente dos fórmulas (de acuerdo con el Consejo de Estado, oído el Consejo de Estado en Pleno) cuya utilización dependerá del criterio que finalmente se sostenga respecto de las observaciones que, en su caso, se califiquen como esenciales a lo largo de la presente consulta.
De otra parte, la referencia debe ser al Ministro y no al Ministerio de Economía y Hacienda.
De acuerdo con los antecedentes extractados, la exposición de motivos hace referencia a tres cuestiones:
En opinión de este Consejo, debería completarse la exposición de motivos en el sentido de hacer referencia a las distintas modificaciones que se introducen en los textos objeto de la refundición. En efecto, en su redacción actual, únicamente alude a dos modificaciones concretas que se derivan de las exigencias del Derecho comunitario y que afectan a la concreción o expresión de las cifras que figuran en la Ley.
Sin embargo, como se ha hecho constar en antecedentes, son más y de distinta naturaleza todas las modificaciones que el proyecto introduce en la versión todavía vigente de los textos objeto de la refundición.
Por ello, sería conveniente que en la exposición de motivos se aludiese, aunque no de forma exhaustiva, a las principales modificaciones introducidas, pudiendo agruparse éstas siguiendo unos criterios similares a los utilizados anteriormente: modificaciones derivadas del Derecho comunitario; modificaciones tendentes a ajustar la nueva estructura de la Ley a las diversas modificaciones introducidas en su articulado; modificaciones que obedecen a la necesidad de introducir algunas precisiones terminológicas; y modificaciones introducidas que tienen por objeto contribuir a la aclaración de las previsiones de la Ley.
Finalmente, debe corregirse la cita de la Ley 46/98. En el penúltimo párrafo, se alude a la Ley "sobre introducción al euro"; sin embargo, su denominación correcta es "sobre introducción del euro".
En diversos artículos del proyecto, se hace referencia a la "Comisión de la Comunidad Europea" (entre otros, artículos 141.a), 182.a) y 210.a)).
Sería más correcto sustituir dicha referencia por la de "Comisión de las Comunidades Europeas" o "Comisión", en la medida en que esta terminología se corresponde con la recogida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y por las disposiciones comunitarias aplicables.
Ha de recordarse que las referencias a los distintos Ministerios han de ajustarse a la nueva organización ministerial. Singularmente, debe tenerse en cuenta que la materia de contratación administrativa ha quedado integrada en el nuevo Ministerio de Hacienda.
En líneas generales, el Consejo de Estado considera que el proyecto sometido a consulta se ajusta a los términos de la autorización contenida en el apartado 2 de la disposición final única de la Ley 53/99, al tiempo que valora positivamente la reducción de la dispersión normativa que hasta ahora existía en la regulación legal de la contratación administrativa, lo que sin duda contribuirá a una mayor efectividad del principio de seguridad jurídica y a una más ágil interpretación y aplicación de la norma.
No obstante, algunas de las modificaciones introducidas al amparo de la facultad de regularización, armonización y aclaración prevista en la referida disposición final única de la Ley 53/99, plantean dudas en cuanto a su legalidad.
El apartado 3 del artículo 15 ("Capacidad de las empresas") de la todavía vigente Ley 13/95 señala que:
"En los casos en que sea necesario justificar la solvencia económica, financiera, técnica o profesional, los órganos de contratación precisarán en el anuncio los medios de acreditación que vayan a ser utilizados de entre los reseñados en los artículos 16 a 19".
Análoga previsión se encuentra en el artículo 25.5 de la Ley, relativo a los supuestos de clasificación, al señalar que deberán precisarse en el pliego de cláusulas administrativas particulares y en el anuncio los medios de acreditación que vayan a ser utilizados de entre los reseñados en los artículos 16 a 19.
La redacción proyectada de ambos preceptos establece que lo que deberá precisarse son "los criterios de selección en función de los medios de acreditación que vayan a ser utilizados de entre los reseñados en los artículos 16 a 19".
Se ha objetado (Ministerio de Educación y Cultura) que tales modificaciones pudieran no estar amparadas en la facultad de regularización, armonización y aclaración en la medida en que parecen establecer una nueva exigencia "como es el precisar unos criterios determinantes de que se considere acreditado por los licitadores las solvencias (...) que permitan a la Mesa de Contratación su admisión a la licitación".
Por su parte, señala la memoria justificativa que de lo que se trata es de "aclarar que lo que debe figurar en los anuncios son estos criterios en función de los medios y no los medios de acreditarlos tal y como se incluyen en los artículos 16 a 19 de la Ley".
En principio, parece que las modificaciones introducidas en los artículos 15.3 y 25.5 del proyecto se encuentran amparadas en la facultad de regularización, armonización y aclaración que corresponde al Gobierno.
En efecto, en su redacción actual, las previsiones contenidas en los referidos preceptos únicamente se refieren a la concreción de los medios de acreditación que se recogen en los artículos 16 a 19 de la Ley; a este respecto debe subrayarse que esta labor de concreción tiene como límite el propio texto legal, de manera que el órgano de contratación sí podrá concretar los medios de acreditación de los distintos tipos de solvencia en función, por ejemplo, del objeto del contrato, pero no podrá excluir ninguno de los medios previstos en la Ley, en la medida en que ésta no los ha configurado como excluyentes.
La redacción que ahora se propone pretende clarificar el tenor literal vigente: no sólo señala que en el anuncio o en el pliego correspondiente se determinen o concreten los medios de acreditación, sino que, además, establece que también habrán de determinarse los criterios a través de los cuales se llevará a efecto la selección del contratista, criterios que dependerán, en cada caso, de los medios de acreditación empleados, pues será distinta la información suministrada por unos u otros medios.
No parece que la nueva redacción proyectada pretenda habilitar al órgano de contratación para fijar cualesquiera criterios de selección; previsión ésta que no se hallaría amparada en la facultad de regularizar, armonizar o aclarar los preceptos legales que se refunden.
Por tanto, desde esta perspectiva, no parece que las modificaciones introducidas por el texto refundido queden fuera de la autorización otorgada por la disposición final de la Ley 53/99. Si se aportan determinados medios de acreditación de la solvencia, resulta lógico que la selección del contratista se verifique atendiendo a los criterios que en tales medios de acreditación se reflejan.
Se han introducido determinados ajustes en los artículos 20 y 33 del texto refundido proyectado, al haberse detectado una serie de discordancias por el hecho de que la Ley 53/99 modificó el artículo 20 de la Ley 13/95, pero no su artículo 34 (artículo 33 del texto proyectado). En concreto, afirma la memoria que "para restablecer esta congruencia el artículo 33.3 letra b) contiene ahora remisión al artículo 20 letra b) y el mismo artículo, en su apartado 4, letra b) también una remisión al artículo 20 letra b)".
Las modificaciones introducidas en el artículo 33 del proyecto no son exactamente las que resume la memoria. En su apartado 3 se incluye la remisión al artículo 20.a) (que sustituye lo dispuesto en las antiguas letras b) y d) del artículo 34).
Y en su apartado 4 se introducen las dos siguientes modificaciones:
A pesar de que la justificación contenida en la memoria resulta insuficiente, puede concluirse que las modificaciones introducidas en el artículo 33 del texto refundido proyectado responden a la facultad de regularización, armonización y aclaración otorgada al Gobierno.
En este sentido conviene precisar, pues la memoria nada dice al respecto, que la modificación introducida en la letra b) del artículo 33.4 del proyecto, relativa al supuesto de estar procesado o acusado en el procedimiento a que se refiere el Título III, del Libro IV, de la Ley de Enjuiciamiento Criminal por determinados delitos, trae su causa de la nueva redacción del artículo 20.a) de la Ley, que, tras la modificación operada por la Ley 53/99, se refiere exclusivamente a los supuestos de condena por sentencia firme y ya no incluye el supuesto de simple procesamiento o acusación.
En el penúltimo párrafo del apartado 2 de la disposición adicional novena se ha introducido la siguiente aclaración:
"En su acuerdo el Pleno podrá atribuir a la Junta de Contratación, como órgano de contratación, la competencia sobre los contratos que se especifican en el párrafo anterior cualquiera que sea la competencia que sobre los mismos se atribuya al Presidente de la Corporación o al Pleno por las disposiciones vigentes".
En principio, la modificación introducida no parece plantear problema alguno de legalidad, en la medida en que es el Pleno de la Corporación el que constituye la Junta de Contratación y delimita su ámbito competencial en el marco de los contratos a que se refiere el primer párrafo del apartado 2 de la disposición adicional (contratos de obras que tengan por objeto trabajos de reparación simple, de conservación y mantenimiento, de suministro referidos a bienes consumibles o de fácil deterioro por el uso, etc.). A este respecto, si se prevé la posibilidad de establecer límites inferiores a los señalados por la propia Ley, también parece lógico que el Pleno pueda delegar su competencia o la del Presidente de la Corporación en las Juntas de Contratación que se constituyan, obviamente dentro de los límites establecidos por el propio artículo.
No obstante, el Consejo de Estado sugiere añadir la cautela de que la delegación de la competencia del Pleno o del Presidente en favor de las Juntas de Contratación sólo sería posible en el supuesto de que se tratase de competencias que la ley no hubiese calificado como indelegables o que, en todo caso, no hubiese reservado expresamente a la competencia específica del Pleno o del Presidente de la Corporación.
El último párrafo del apartado 2 del artículo 78 del texto refundido proyectado señala que:
"En los procedimientos negociados con publicidad los plazos de recepción de solicitudes de participación deberán coincidir con los resultantes respecto de la fecha del envío del anuncio del contrato a la Oficina de Publicaciones de la Comunidad Europea y que se especifican en los artículos 140.2, 179.2 y 207.2".
Este precepto reproduce lo dispuesto por el artículo 79 de la Ley (en la redacción dada por la Ley 53/1999), el cual se remite a los artículos 140.2, 182.2 y 210.2.
De acuerdo con la nueva numeración del articulado, los artículos mencionados en el último párrafo del artículo 78 del proyecto no son los correctos, sino que la referencia debiera ser a los artículos 140.2, 181.2 y 209.2.
La disposición derogatoria del proyecto de Decreto Legislativo deja sin efecto la Ley 53/1999. Sin embargo, no debe olvidarse que esta Ley contiene una disposición adicional, la segunda, que establece el régimen jurídico de la Sociedad Estatal de Gestión Inmobiliaria de Patrimonio, Sociedad Anónima (SEGIPSA), que no ha sido recogida en el texto proyectado.
De ahí que, para mantener su vigencia, deba hacerse mención de la misma excluyéndola de la derogación que se opera sobre la Ley 53/99.
Como se ha señalado anteriormente, el Consejo de Estado valora positivamente la elaboración de un texto refundido en el que se recojan las diferentes disposiciones legislativas que, hasta la fecha, han venido regulando la contratación administrativa, en la medida en que este hecho contribuirá, sin duda, a eliminar la fragmentación existente en la regulación legal de esta disciplina.
El problema de la fragmentación del ordenamiento jurídico -especialmente grave en determinadas materias, como la tributaria o la relativa al mercado de valores- ha sido y es constante preocupación para este Consejo. Y por ello, al tiempo que valora positivamente la elaboración del texto refundido proyectado, no puede dejar de subrayar la necesidad de que se proceda a articular un desarrollo reglamentario completo en esta materia de la contratación administrativa.
Como señaló en su dictamen de fecha 22 de febrero de 1996 (expediente 304/96), relativo al proyecto de Real Decreto de desarrollo parcial de la Ley 13/95, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas:
"(...) La Ley 13/95 ha supuesto una regulación global y de gran calado en materia de contratación administrativa. Deroga expresamente la vieja Ley de Contratos del Estado después de treinta años de vigencia (...). Toma en consideración la organización autonómica del Estado y la integración de España en la Unión Europea y deroga el Reglamento General de Contratación del Estado aprobado por Decreto 3410/1975. Es cierto que esta derogación se hace en cuanto las disposiciones del Reglamento de 1975 se opongan a la nueva Ley de Contratos.
Pero este hecho, lejos de aconsejar un desarrollo parcial de la Ley 13/95, debía haber incitado a una rápida reglamentación total de la Ley a través de un nuevo Reglamento General. (...).
De otra parte, el Consejo se ha venido mostrando contrario, en materias como ésta, a la reglamentación fragmentaria y a retazos, acuciada por la urgencia, con resultados carentes de visión sistemática de conjunto y no pocas veces de vigencia efímera. Lo aconsejable, en casos como el presente, de introducción de una regulación legal completa en una materia relevante, como es la contratación administrativa, hubiera sido encomendar simultáneamente la preparación del anteproyecto de Ley y los primeros borradores del Reglamento para que, iniciada la tramitación parlamentaria del primero, hubiera podido avanzar "pari passu" la concreción progresiva del texto reglamentario (...)".
Por tanto, una vez aprobado el texto refundido proyectado, el Consejo de Estado considera que debería procederse a elaborar una reglamentación única de dicha norma legal.
En fin, aunque el proyecto se limita a hacer efectiva la autorización contenida en la disposición final única de la Ley 53/99, debe subrayarse la conveniencia de que, en un futuro, se proceda a modificar las cifras consignadas en los textos legales vigentes, a fin de que aquéllas se expresen en cifras redondas en euros.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Pleno, es de dictamen:
Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas."
V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, 25 de mayo de 2000
EL SECRETARIO GENERAL,
EL PRESIDENTE,
EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA.
 |
 |
 |