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dirigido al Reino de España en virtud del artículo 226 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea por la incorrecta transposición y ampliación de la Directiva 85/337/CEE del Consejo de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo de 3 de marzo de 1997.
Durante el año 2001, la Comisión ha recibido dos quejas, registradas con las respectivas referencias 2001/4898 y 2001/5061, así como la petición del Parlamento Europeo registrada con la referencia 410/2001, que motivó la apertura de oficio del expediente nº 2001/2257, en la que se denunciaban sendos proyectos urbanísticos en los que las autoridades españolas no habían determinado la necesidad de someterlos al procedimiento de evaluación de impacto previsto en la Directiva 85/337/CEE, modificada por la Directiva 97/11/CE, como consecuencia de su incorrecta transposición al ordenamiento jurídico español.
El primero de estos proyectos, que motivó la apertura del expediente nº 2001/2257, tiene por objeto la construcción de un centro de ocio en Paterna (Valencia). El citado expediente fue abierto de oficio por la Comisión a raíz de la petición del Parlamento Europeo registrado con la referencia 410/2001.
Por su parte, el expediente registrado con la referencia 2001/4898 fue abierto a raíz de una queja en la que se denunciaba el proyecto de actuaciones en varios tramos del río Duero a su paso por la ciudad de Zamora. En dicho proyecto se contempla la urbanización del Parque de las Pallas y la construcción de tres aparcamientos.
Finalmente, el expediente registrado con la referencia 2001/5061 tiene por objeto una denuncia relativa a la ausencia de evaluación de impacto ambiental en relación con proyectos urbanísticos de gran magnitud en la ciudad de Madrid (Operación Chamartín - Ciudad Deportiva del Real Madrid).
En relación con estos asuntos, conviene recordar que la Comisión también ha recibido una queja, registrada con la referencia 2001/4597, relativa a la ausencia de determinación de la necesidad de realizar un estudio de evaluación de impacto ambiental en relación con diversos proyectos de urbanización en la zona conocida como Ibarreta-Zuloko en Baracaldo (Vizcaya).
El artículo 2.1 de la Directiva 85/337/CEE del Consejo de junio de 1985 relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo de 3 de marzo de 1997, dispone que los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, sus dimensiones o su localización se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos.
El artículo 3 establece que la evaluación del impacto ambiental identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso particular y de conformidad con los artículos 4 a 11, los efectos directos e indirectos de un proyecto en los siguientes factores:
Estas disposiciones se aplican a los proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva. En el apartado 10, b) del Anexo II se contemplan los proyectos de urbanizaciones, incluida la construcción de centros comerciales y aparcamientos.
Según se establece en el artículo 4.1, los proyectos enumerados en el Anexo I serán objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10.
En virtud del artículo 4.2 y sin perjuicio de los dispuesto por el artículo 3.2, por lo que respecta a los proyectos enumerados en el Anexo II, los Estados miembros determinarán:
si el proyecto será objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10.
El artículo 4 prescribe en su apartado 3 que cuando se examine caso por caso o se establezcan umbrales o criterios a los efectos del apartado 2, se tendrán en cuenta los criterios pertinentes de selección establecidos en el Anexo III. Dichos criterios se refieren a las características de los proyectos, a su ubicación y a las características del potencial impacto.
Por su parte, el artículo 5.3 enumera las informaciones que el promotor debe proporcionar y que contendrá al menos:
En virtud del articulo 6.2, los Estados miembros velarán por que toda solicitud de autorización así como las informaciones recogidas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5 sean puestas a disposición del público interesado en un plazo razonable a fin de dar al público interesado la posibilidad de expresar su opinión antes de que se conceda la autorización.
Por su parte, el artículo 8 establece que los resultados de las consultas y la información recogida en virtud de los artículos 5, 6 y 7 deberán tomarse en consideración en el procedimiento de autorización de desarrollo del proyecto.
Por último, el artículo 9 dispone que cuando se haya tomado la decisión de conceder o denegar autorización de desarrollo del proyecto, la autoridad o autoridades competentes informaran de ello al público con arreglo a las modalidades apropiadas y pondrán a su disposición lo siguiente:
En relación con el expediente nº 2001/2257, la Comisión solicitó mediante escrito a la Representación Permanente de España ante la Unión Europea de 13 de diciembre de 2001 (D(01)525508) las observaciones de las autoridades españolas sobre los hechos denunciados y sobre la aplicación de la Directiva 85/337/CEE, modificada por la directiva 97/11/CE, en el caso que nos ocupa. Mediante escrito de 23 de enero de 2002 (A24-1795), la Representación Permanente de España ante la Unión Europea remitió a la Comisión un informe elaborado por la Conselleria de Medio Ambiente de la Generalitat Valenciana en el que se declara que el proyecto de centro de ocio en Paterna, promovido por el grupo inmobiliario "HERON" y el grupo belga "KINEPOLIS", no requiere ser sometido a una evaluación de su impacto de conformidad con lo dispuesto en la legislación de impacto ambiental en vigor en la Comunidad Valenciana.
La Conselleria de Medio Ambiente argumenta su posición afirmando que la Ley 6/2001, de 8 de mayo, de modificación del Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, que incorpora al Derecho español el contenido de la Directiva 85/337/CEE con las modificaciones introducidas por la Directiva 97/11/CE, prevé en su Anexo I, grupo 9 c) 3º la necesidad de declaración de impacto ambiental para los proyectos de urbanizaciones y complejos hoteleros fuera de las zonas urbanas y para construcciones asociadas, incluida la construcción de centros comerciales y de aparcamientos cuando se desarrollen en zonas especialmente sensibles designadas en aplicación de las Directivas 79/409/CEE y 92/43/CEE o en humedales incluidos en la lista del Convenio de Ramsar.
La Conselleria de Medio Ambiente continua diciendo que el proyecto de centro de ocio en Paterna se realiza en una zona urbana que no está incluida en ninguna de las zonas sensibles referidas en este apartado.
Por otra parte, la Conselleria de Medio Ambiente afirma que el Anexo II, grupo 7, h) de la Ley 6/2001 establece la "necesidad de declaración de impacto ambiental, previa decisión por el órgano ambiental competente, para los proyectos de urbanizaciones y complejos hoteleros fuera de las zonas urbanas y construcciones asociadas, incluida la construcción de centros comerciales y de aparcamientos". Las autoridades españolas consideraron que, por deber realizarse en una zona urbana, el proyecto en cuestión quedaba excluido de la obligación de determinar por parte del órgano ambiental competente la necesidad de realizar un estudio de impacto ambiental.
Por lo que respecta al expediente registrado con la referencia 2001/4898, la Comisión solicitó mediante escrito a la Representación Permanente de España ante la Unión Europea de 22 de octubre de 2001 (D(01)524328) las observaciones de las autoridades españolas sobre los hechos denunciados y sobre la aplicación de la Directiva 85/337/CEE, modificada por la Directiva 97/11/CE al proyecto de actuaciones en varios tramos del río Duero a su paso por la ciudad de Zamora y, en particular, con los tres aparcamientos contemplados en dicho proyecto.
Las autoridades españolas respondieron a la solicitud de información de la Comisión mediante escrito de la Representación Permanente de España ante la Unión Europea de 8 de enero de 2002 (A24-384), en el que se contenía un informe elaborado en el Ayuntamiento de Zamora. En dicho informe se explicaba que el proyecto no había sido sometido al procedimiento de evaluación de impacto ambiental porque la superficie de actuación esta clasificada como suelo urbanizable con una eminente situación de desarrollo en el interior de la ciudad de Zamora, sin afectar negativamente a zonas seminaturales o naturales. El informe continua diciendo que este tipo de proyecto no se encuentra incluido en ninguno de los supuestos de los Anexos I y II de la Ley 6/01 de 8 de mayo, por lo que el procedimiento de evaluación de impacto ambiental no se estimó necesario.
Tras el análisis de las informaciones remitidas por las autoridades españolas en el marco de la instrucción de los dos expedientes de queja registrados con las respectivas referencias 2001/2257 y 2001/4898, así como de las informaciones que dieron lugar a la apertura del expediente 2001/5061, la Comisión concluyó que el Reino de España no había traspuesto correctamente la Directiva 85/337/CEE, modificada por la Directiva 97/11/CE, ya que, en relación con el punto 10, b) del Anexo II, la Ley 6/01 prevé en el punto 7, b) de su Anexo II los proyectos de urbanizaciones y complejos hoteleros situados fuera de las zonas urbanas y construcciones asociadas, incluida la construcción de centros comerciales y de aparcamientos (proyectos no incluidos en el Anexo I). De esta forma, los proyectos de urbanizaciones, incluida la construcción de centros comerciales y de aparcamientos, quedan excluidos automáticamente del procedimiento previsto para los proyectos contemplados en el Anexo II de la Directiva 85/337/CEE siempre que se localicen dentro de zonas urbanas.
Hay que tener en cuenta que el articulo 4.2 de la Directiva 85/337/CEE, modificada por la directiva 97/11/CE, permite a los Estados miembros el establecimiento de criterios y/o umbrales sobre los que las autoridades competentes deben determinar si un proyecto incluido en el Anexo II de la Directiva debe ser sometido o no al procedimiento de evaluación de impacto. Para el establecimiento de dichos criterios y/o umbrales, los Estados miembros deben tener en cuenta los enumerados en el Anexo III, en el que figuran ciertamente los que se refieren a la localización del proyecto. Sin embargo, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha considerado en su sentencia del 24 de octubre de 1996 (Caso C-72/95) que si un Estado miembro establece criterios y/o umbrales en un nivel tal que, en la practica, la totalidad de los proyectos quede a priori exenta de la obligación del estudio de sus repercusiones sobre el medio ambiente, dicho Estado sobrepasa el margen de apreciación que permite la Directiva. En este caso, corresponde a las autoridades del Estado miembro adoptar las medidas necesarias para que los proyectos sean examinados con el fin de determinar si pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente y, en caso afirmativo, para que se sometan a un estudio de su impacto ambiental,
La Comisión entiende que, sobre la base de una apreciación global, no puede considerarse que los proyectos de urbanización, incluyendo la construcción de centros comerciales y de aparcamientos, realizados en zonas urbanas no sean susceptibles en ningún caso de tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, especialmente teniendo en cuenta que el artículo 3 de la Directiva menciona entre los factores que deben considerarse a la hora de evaluar el impacto ambiental de un proyecto el ser humano, la fauna y la flora, así como los bienes materiales y el patrimonio cultural. Así, la Comisión considera que es razonable pensar que este tipo de proyectos pueden tener efectos significativos en el medio ambiente, entendido éste en el sentido amplio que le otorga la Directiva 85/337/CEE, bien sea por el aumento de tráfico, ruido, contaminación, por su impacto en el patrimonio artístico o por cualquier otro motivo. Por esta razón es exigible que, en los citados casos, las autoridades competentes determinen si la ejecución de tales proyectos puede provocar efectos significativos en el medio ambiente y, en caso positivo, los sometan a una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10.
Según este razonamiento, la exclusión de la obligación de determinar la necesidad de realizar un estudio de evaluación de impacto ambiental en relación con los proyectos de urbanizaciones, incluyendo la construcción de centros comerciales y aparcamientos, cuando su realización esté prevista en zonas urbanas supondrá una vulneración del artículo 2.1 de la Directiva, que dispone que los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente debe ser sometidos al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos.
En este mismo sentido se manifestó el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en su sentencia de 13 de junio de 2002 en el asunto C-474/99, al afirmar que un Real Decreto que establecía la necesidad de elaborar un estudio de evaluación de impacto para todo proyecto perteneciente a cualquiera de las clases enumeradas en el Anexo II de la Directiva que afectase a una zona especial de conservación en el sentido de la Directiva 92/43/CEE del Consejo de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, utilizaba un criterio basado en la localización de los proyectos en una zonas determinadas y, además, fundamentalmente rurales del territorio, con lo que tenia por efecto dispensar de la obligación de evaluación a un número considerable de proyectos situados fuera de estas zonas que pueden tener repercusiones notables en el medio ambiente. Al entender del Tribunal, tal elección, que excluye de manera general que se tomen en consideración criterios y/o umbrales relativos a las dimensiones y a la naturaleza de los proyectos, sobrepasa el margen de apreciación de que disponen los Estados miembros en virtud de los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, de la Directiva.
La Comisión consideró que, como consecuencia de esta incorrecta trasposición de la Directiva 85/337/CEE, modificada por la Directiva 97/11/CE, las autoridades españolas habían realizado una aplicación incorrecta de dicha Directiva en los tres casos expuestos en el presente Dictamen motivado.
En relación con el caso 2001/2257, la única justificación de las autoridades españolas para la no determinación de la necesidad de someter el centro de ocio en Paterna a una evaluación de sus efectos sobre el medio ambiente fue precisamente que, por estar prevista su realización en zona urbana, la legislación española no contemplaba tal obligación de determinación.
La Comisión entiende que en este caso se han aplicado incorrectamente los artículos 2.1,3 y 4.2 en relación con el punto 10, b) del Anexo II y con el Anexo III de la Directiva, así como sus artículos 8 y 9, puesto que es verosímil pensar que la construcción de un centro de ocio de tal magnitud y características podría tener un efecto significativo sobre el medio ambiente y, en concreto, sobre los factores enumerados en el artículo 3 de la Directiva.
La posición de las autoridades españolas es idéntica con respecto al asunto 2001/4898, ya que también justifican la no determinación de la necesidad de someter a una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente el proyecto de acondicionamiento de las márgenes del río Duero a su paso por la ciudad de Zamora, que prevé la construcción de varios aparcamientos, afirmando que esta obligación no está contemplada en la legislación española.
Como en el caso interior, las características y naturaleza del proyecto lo hacen igualmente susceptible de tener un efecto significativo sobre el medio ambiente y, en concreto, sobre los factores enumerados en el artículo 3 de la Directiva, por lo que también en este caso la Comisión considera que las autoridades españolas han aplicado incorrectamente los artículos 2.1, 3 y 4.2 en relación con el punto 10, b) del Anexo II y con el Anexo III de la Directiva, así como sus artículos 8 y 9.
En relación con el asunto 2001/5061, la Comisión llegó a las mismas conclusiones al entender que las autoridades españolas deberían haber determinado la necesidad de someter al procedimiento de evaluación de impacto un proyecto urbanístico de la magnitud que describía el denunciante. Al no haberlo hecho así, también en este caso era constatable una aplicación incorrecta de los artículos 2.1, 3 y 4.2 en relación con el punto 10, b) del Anexo II y con el Anexo III de la Directiva, así como de sus artículos 8 y 9.
A la vista de todo lo anterior, la Comisión consideró que el Reino de España había traspuesto incorrectamente la Directiva 85/337/CEE, modificada por la Directiva 97/11/CE, en lo que respecta a sus artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, leídos en conexión con el punto 10 b) del Anexo II, y que había incumplido con las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2 apartado 1, 3 y 4 apartado 2, en relación con el citado punto 10, b) del Anexo II y con el Anexo III, así como los artículos 8 y 9 de dicha Directiva, al no haber determinado la necesidad de someter los proyectos enumerados anteriormente al procedimiento de evaluación de impacto previsto en los artículos 5 a 10 de la Directiva.
Por consiguiente, por carta de emplazamiento nº SG (2002) D/220636 de fecha 18 de julio de 2002 y con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 226 del Tratado, la Comisión ofreció al Reino de España la posibilidad de presentar en un plazo de dos meses sus observaciones al respecto, con la prevención de que si tales observaciones no se recibían en el plazo prescrito, la Comisión se reservaba el derecho de emitir el dictamen motivado previsto en el citado articulo 226.
En relación con estos asuntos, y a titulo ilustrativo de los episodios de incorrecta aplicación del Derecho comunitario a los que puede conducir la constatada transposición incorrecta de la Directiva 85/337/CEE, modificada por la Directiva 97/11/CE, conviene recordar, tal como se ha mencionado en el punto 1 del presente dictamen motivado, el caso registrado con la referencia 2001/4597, en el marco de cuya instrucción, la Comisión, mediante escrito a la Representación Permanente de España ante la Unión Europea de 23 de octubre de 2002 (SG(2002)D/220720), envió una carta de emplazamiento invitando a las autoridades españolas a remitir sus observaciones en relación con la citada infracción, relativa a diferentes proyectos urbanísticos en la zona conocida como Ibarreta-Zuloko (Baracaldo, Vizcaya), en los que las autoridades no han determinado la necesidad de someterlos a un estudio de evaluación de su impacto ambiental como consecuencia de la inadecuada transposición de la Directiva 85/337/CE.
Hasta la fecha, la Comisión no ha recibido ninguna comunicación de las autoridades españolas en respuesta a la carta SG(2002)D/220636 que aborde desde un enfoque global el problema que plantea la incorrecta transposición del citado apartado 10, b) del Anexo II de la Directiva 85/337/CEE en el ordenamiento jurídico español, el cual se encuentra en la raíz de los casos individuales que han sido descritos anteriormente.
La única comunicación enviada por las autoridades españolas en respuesta a la citada carta de emplazamiento se refiere exclusivamente a la infracción nº 2001/5061 y fue recibida mediante escrito de 24 de septiembre de 2002 de la Representación Permanente de España ante la Unión Europea (A-24/17.190), el cual contiene un informe elaborado por la Comunidad de Madrid.
En el informe elaborado por la Comunidad de Madrid, las autoridades españolas admiten que la Ley regional 2/02 de Evaluación Ambiental no contempla respecto de los proyectos de urbanizaciones y construcciones asociadas, incluida la construcción de centros comerciales y de aparcamientos, la obligación de estudiarlos caso por caso con el fin de determinar la necesidad de someterlos a una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente, cuando éstos se sitúen dentro de las zonas urbanas (Anexo IV de la Ley).
La razón esgrimida por las autoridades españolas es que la legislación urbanística y medioambiental de la Comunidad de Madrid ya contempla las principales obligaciones que se derivan de la Directiva 85/337/CEE y, por tanto, consideran excesivo y redundante someter al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental este tipo de proyectos cuando se ubiquen en zonas urbanas, sin que por ello se aporte mayor nivel de protección ambiental.
Las autoridades españolas añaden que la tramitación que se da en la Comunidad de Madrid a los documentos de planificación urbanística para su aprobación garantiza el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la Directiva, ya que la Ley 9/01, del Suelo y la Ley 2/02, de Evaluación Ambiental, introducen un control ambiental riguroso que exige que los documentos de planificación urbanística (Planes generales y Planes de Sectorización) incluyan entre su documentación un Estudio de Incidencia Ambiental que habrá de ser objeto de informe con carácter preceptivo y vinculante por el órgano ambiental.
En resumen, las autoridades españolas estiman que, en el caso de la Comunidad de Madrid, si bien la tranposición del epígrafe 10 b) del Anexo II de la Directiva 85/337/CEE, modificada por la Directiva 97/11/CE, no ha sido exacta desde el punto de vista de su literalidad, la legislación vigente garantiza que, en el caso de los suelos urbanos y urbanizables, los proyectos de urbanización sean sometidos a una evaluación de sus repercusiones ambientales antes de su autorización. Dicha evaluación, según las autoridades españolas se produciría en etapas previas a la toma de decisiones, esto es, en la etapa previa de planificación. Por ello, las autoridades españolas entienden que someter estos proyectos al procedimiento de evaluación de impacto ambiental sería redundante, dados los informes, las informaciones públicas y la sucesión de aprobaciones de las diversas etapas previas al inicio de las obras, no añadiéndose con ello una protección ambiental suplementaria.
Por ultimo, las autoridades españolas aclaran que no ocurre lo mismo con estos proyectos cuando se ubican fuera de zonas urbanas, donde la tramitación urbanística podría considerarse menos estricta y, por tanto, es conveniente estudiar caso por caso cada proyecto.
La Comisión considera que el control ambiental que garantiza la legislación de la Comunidad de Madrid en relación con la planificación urbanística general o parcial no sustituye ni excluye la obligación de determinar la necesidad de someter a un estudio de evaluación de impacto ambiental a determinados proyectos urbanísticos que, por sus características, de acuerdo con los criterios de selección establecidos en el Anexo III de la Directiva 85/337/CEE, modificada por la Directiva 97/11/CEE, puedan tener un efecto significativo sobre el medio ambiente y, en particular, sobre los factores enumerados en el artículo 3 de la Directiva. Hay que tener en cuenta que la legislación comunitaria en materia de evaluación de impacto medioambiental distingue claramente entre la evaluación que se realiza en la fase de planificación y la que va referida a cada proyecto concreto.
A tenor de todo lo expuesto anteriormente, la Comisión no puede sino concluir que el Reino de España ha traspuesto de forma incorrecta la Directiva 85/337/CEE del Consejo de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, modificada por la Directiva 97/11/CE, por lo que se refiere al punto 10 h) del Anexo II, y que ha incumplido las obligaciones exigidas por los artículos 2 apartado 1, 3, 4 apartado 2, 6 apartado 2, 8 y 9 de la citada Directiva.
después de haber ofrecido al Reino de España la posibilidad de presentar sus observaciones, por carta de emplazamiento nº SG(2002)D/220636 de fecha 18 de julio de 2002, y no habiéndose recibido más que una respuesta parcial por carta de su Representación Permanente de 24 de septiembre de 2002 (SG(2002)A/09634), la cual ha sido pertinentemente analizada,
emitido de conformidad con lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 226 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea:
Declara que el Reino de España ha traspuesto incorrectamente la Directiva 85/337/CEE del Consejo de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, modificada por la Directiva 97/11/CE por lo que se refiere a los artículos 2 apartado 1, 4 apartado 2 leídos en conexión con el punto 10, h) del Anexo II, y que ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2 apartado 1, 3, 4 apartado 2, 8 y 9 de la citada Directiva en relación con el proyecto de construcción de un centro de ocio en Paterna (Valencia), con el proyecto de actuaciones en diversos tramos del río Duero a su paso por Zamora que prevén la construcción de varios aparcamientos; y con diversos proyectos urbanísticos en Madrid (Operación Chamartín), en los cuales las autoridades no han determinado la necesidad de someterlos a un estudio de evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente.
En aplicación de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 226 del citado Tratado, la Comisión invita al Reino de España a que adopte las medidas requeridas para ajustarse al presente dictamen motivado en un plazo de dos meses a partir de su notificación.
Hecho en Bruselas, el 17/12/2002.
Por la Comisión
Margot WALLSTRÖM
Miembro de la Comisión
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