 |
|
 |
 |
 |
El sistema anexo aplicable en materia de carreteras, en el marco de la organización territorial del Estado que establece y regula la Constitución española, viene contenido en el artículo 149.1 de la norma fundamental, en sus disposiciones 21 y 24, las cuales reservan a la Administración del Estado la competencia exclusiva en materia de régimen general de comunicaciones, tráfico y circulación de vehículos a motor, así como respecto de las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma. A su vez, el artículo 148.1.5 reconoce a las Comunidades Autónomas la posibilidad de asumir competencias en materia de carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de las mismas, estableciéndose, igualmente, en la disposición 4 del mismo apartado, que resultan de competencia de las Comunidades Autónomas las obras públicas de interés de las mismas en su propio territorio.
Por su parte, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, en su artículo 13, apartados 10, 9 y 6, atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de carreteras y caminos cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en territorio andaluz, de obras públicas de interés para la Comunidad cuya realización no afecte a otra Comunidad Autónoma y siempre que no tenga la calificación legal de interés general del Estado, así como en materia de bienes de dominio público y servidumbres públicas dentro de su ámbito competencia.
Los medios necesarios para el ejercicio de las competencias asumidas en virtud del Estatuto de Autonomía fueron transferidos a la Comunidad Autónoma de Andalucía por el Real Decreto 951/1984, de 28 de marzo, tras el cual el sistema viario queda dividido competencialmente entre el Estado y la Comunidad Autónoma, recayendo en la Junta de Andalucía las competencias para la administración y gestión de las carreteras de titularidad propia, así como las funciones que la Ley 51/1974, de 19 de diciembre, de Carreteras, atribuía al Estado en relación con las carreteras provinciales y locales.
La Ley 11/1987, de 26 de diciembre, reguladora de las relaciones entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y las Diputaciones Provinciales de su territorio, declara en su artículo 26 la competencia exclusiva de aquélla en materia de carreteras, si bien establece en el artículo 41 la delegación en las segundas del mantenimiento, conservación y mejora de la red andaluza de carreteras, en la que se integran las vías de titularidad provincial y las de la Comunidad Autónoma, excepto aquella parte de la red que por ley sea declarada de especial interés para la Comunidad.
El conjunto de normas referido configura un entramado jurídico que, si bien no deja lugar a dudas respecto de la competencia exclusiva que ostenta la Junta de Andalucía en materia de carreteras, pone de relieve importantes lagunas y disfunciones en cuanto a su aplicación concreta al conjunto del dominio público viario que discurre íntegramente en el territorio de la Comunidad y que configura la red andaluza de carreteras.
Así pues, en el territorio de Andalucía discurren, por un lado, las carreteras que configuran la red de interés general del Estado y cuya titularidad y competencia corresponden al mismo, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución; de otro, las carreteras de titularidad de la Comunidad Autónoma, la cual ejerce efectivamente su competencia sobre el correspondiente dominio público viario, tras el traspaso de funciones y servicios operado por el referido Real Decreto 951/1984, de 28 de marzo, y, por último, las carreteras que se integran en las redes provinciales, de titularidad de las respectivas Diputaciones, respecto de las que aun no se ha desarrollado el sistema competencial establecido en la Ley reguladora de las relaciones entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y las Diputaciones provinciales de su territorio. Las carreteras de titularidad autonómica y provincial suman un total de 20.738 kilómetros.
Tras la asunción por la Comunidad Autónoma de Andalucía del ejercicio efectivo de las competencias en materia de carreteras, no se estimó necesario abordar con carácter inmediato la elaboración de una legislación viaria propia, habida cuenta de que la aplicación supletoria del marco legislativo estatal vigente entonces, constituido por la referida Ley 51/1974, de 19 de diciembre, y su normativa de desarrollo, fue considerada suficiente para abordar la gestión de dicha competencia, sin perjuicio de la aprobación de normativa autonómica de carácter organizativo o de desarrollo parcial.
La experiencia acumulada en la gestión autonómica de las carreteras, los cambios producidos en la normativa estatal, así como la aprobación por la Comunidad Autónoma de una serie de normas legales y reglamentarias de indudable incidencia en la configuración y régimen jurídico del sistema viario de Andalucía, han puesto de manifiesto la necesidad de contar con una norma autonómica que, con rango de ley, desarrolle en todos sus extremos las competencias que tiene atribuidas la Comunidad Autónoma en materia de carreteras y caminos.
En efecto, la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, cuyo objeto es la regulación de la planificación, proyección, construcción, conservación, financiación, uso y explotación de las carreteras estatales, así como sus normas de desarrollo, constituyen un marco normativo cuya aplicación supletoria en el ámbito competencial viario de la Comunidad Autónoma de Andalucía ha devenido a todas luces insuficiente en orden a dotar a los poderes públicos de los instrumentos jurídicos y técnicos adecuados a la estructura y configuración del sistema viario andaluz. De otro lado, ha de resaltarse la importancia del papel que, en la producción normativa y en la intervención de la Administración, desempeñen las funciones públicas de ordenación del territorio y de protección del medio ambiente.
Así, de un lado, la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en el marco de su objetivo básico de contribuir a la cohesión e integración de la Comunidad, establece como objetivos específicos la articulación territorial interna y con el exterior, así como la distribución geográfica de las actividades y de los usos del suelo, en armonía con el desarrollo económico, las potencialidades existentes en el territorio y la protección de la naturaleza y del patrimonio histórico y cultural. En este contexto, la actuación administrativa de planificación e intervención singular referida al sistema viario cobra una singular importancia, declarándose por dicha norma como planes o como actuaciones singulares que inciden en la ordenación territorial.
Por su parte, la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental establece un marco de medidas, procedimientos y técnicas cuyo objetivo es prevenir, corregir, minimizar o, en su caso, impedir los efectos que determinadas actuaciones públicas o privadas puedan tener sobre el medio ambiente y la calidad de vida en orden a configurar un desarrollo sostenible que permita asegurar la capacidad actual y futura de los recursos naturales. En este ámbito de protección las intervenciones públicas en materia viaria son objeto de una especial atención mediante el sometimiento de las actividades singulares y de planificación a los procedimientos de prevención ambiental que dicha Ley establece.
Así pues, sobre la base de la realidad de la infraestructura y servicio público viarios en Andalucía, la presente Ley tiene como objetivo básico dotar a la Comunidad Autónoma de Andalucía de un marco normativo propio para el ejercicio de su competencia exclusiva en materia de carreteras que, rentabilizando el acervo cultural viario acumulado durante siglos, permita atender a la resolución de los problemas que han ido apareciendo en la prestación de dicho servicio público. Así mismo establece instrumentos técnicos y jurídicos innovadores y mantiene, determinantemente, la primacía de la intervención pública en materia viaria, sin perjuicio de la previsión de mecanismos de fomento de la iniciativa privada en el desarrollo de los servicios.
1. La definición, la gestión y la defensa del dominio público viario de Andalucía.
Por su propia naturaleza, los caminos exigen continuidad, uniformidad, comodidad y seguridad, condiciones que no puede ofrecer la iniciativa privada con carácter general y extensivo a todo el territorio. Por tanto, el conjunto de actividades tendentes a garantizar la libre circulación de los ciudadanos y la accesibilidad territorial se configuran como servicio público que ha de ser prestado en términos de generalidad, regularidad y continuidad por los órganos competentes de la Administración.
Andalucía es una Comunidad Autónoma de grandes dimensiones e importantes y diversos recursos económicos, naturales y culturales, que exigen un servicio público viario eficaz y eficiente, que permita potenciar y dinamizar su actividad económica. Ello conlleva la aplicación constante de grandes recursos públicos para mantener, en condiciones óptimas de funcionamiento, el sistema de comunicaciones viarias de Andalucía y evitar el estrangulamiento de las diversas actividades productivas que se asientan en la Comunidad, dotándola de competitividad frente a otros territorios de España y de la Unión Europea.
Así pues, el objeto de esta Ley no lo constituyen las carreteras en sentido estricto, sino que abarca al conjunto del dominio público viario, con el fin de lograr una más adecuada protección, uso y explotación de aquéllas, de forma que quede garantizada la prestación del servicio a los usuarios, a los territorios y a la economía en general. Por ello, el uso y protección del dominio público viario de la red de carreteras de Andalucía pasa así a ser el denominador común del presente texto normativo, como concepto jurídico más amplio y avanzado que el de carreteras, en la medida en que está formado por las carreteras propiamente dichas, sus zonas funcionales y la zona de dominio público adyacente a las anteriores.
2. La precisión y clarificación en el reparto de competencias entre los titulares de la red de carreteras de Andalucía.
En cuanto a la configuración de la titularidad del dominio público viario de la red de carreteras de Andalucía se han analizado dos alternativas en la elaboración del texto: que la Junta de Andalucía resulte la titular de todas las carreteras, o bien la dualidad de titulares sobre el dominio público viario, optándose por la segunda alternativa, de forma que la Comunidad Autónoma asume la titularidad de la red de especial interés para la Comunidad Autónoma, y las Diputaciones provinciales se constituyen en titulares del resto del dominio público viario, que se configura como red de especial interés provincial, las cuales ejercerán sus competencias en los términos que la presente norma establece.
Este sistema competencial se articula respecto de la planificación del servicio público viario mediante el establecimiento por la Ley de un marco jurídico para su cogestión, por cuanto la Comunidad Autónoma ha de reservarse la apreciación de los intereses supralocales y supraprovinciales en el marco de la planificación general. Para ello se establecen los instrumentos de concertación, colaboración y coordinación interadministrativa, con la voluntad expresa de propiciar un ejercicio compartido de las competencias cuando el interés público así lo exija.
3. El medio ambiente y el patrimonio cultural en las intervenciones viarias.
La Constitución española, en sus artículos 45 y 46, declara el derecho de todos los ciudadanos al disfrute de un medio ambiente adecuado, estableciendo que los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales y garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran. Estos mandatos constitucionales se reflejan, a su vez, en el Estatuto de Autonomía para Andalucía, en cuyo artículo 12.3, 5 y 6 se establece, entre los objetivos básicos que ha de perseguir la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus poderes, el de fomento de la calidad de vida del pueblo andaluz, mediante la protección de la naturaleza y del medio ambiente y la protección y realce del paisaje y del patrimonio histórico-artístico de Andalucía.
La presente Ley contribuye decididamente al cumplimiento de tales mandatos y objetivos en el ámbito competencial que regula, y ello tiene su principal reflejo en el importante protagonismo que cobran la prevención y restauración ambiental y la protección del patrimonio cultural, arqueológico e histórico de las propias obras públicas de Andalucía, fundamentalmente en la regulación de la actividad de planificación y proyección de las actuaciones en materia de carreteras.
A tal objetivo obedece también la ampliación, respecto de la legislación estatal, de la zona de dominio público adyacente a las carreteras, medida que, además de propiciar una mejor protección de éstas, permitirá la implantación en dicha zona de actuaciones correctoras del impacto ambiental y actuaciones de integración paisajística, para lo cual se crea la nueva figura del proyecto de restauración paisajística.
4. La seguridad vial.
El constante crecimiento del parque de vehículos a motor, unido a la expansión de los servicios turísticos en el litoral andaluz, ha provocado un aumento considerable de la motorización permanente y estacional que, si bien aun se sitúa por debajo de la media estatal, viene experimentando un ritmo de crecimiento superior al resto de los territorios del Estado.
A ello debe añadirse el incremento de la movilidad debido a la mejora en la calidad de vida y de la renta familiar y, paralelamente, un aumento de la siniestralidad, como fenómeno y problema compartidos por todas las sociedades avanzadas, en cuya solución han de intervenir los poderes públicos autonómicos, estatal y comunitario.
En el objetivo de aumentar y potenciar los mecanismos destinados a garantizar la seguridad vial en las carreteras, la Ley amplía las obligaciones de las Administraciones autonómica y provincial en orden a llevar a cabo una evaluación permanente de la seguridad vial de la red de carreteras de Andalucía, detectando los posibles tramos de concentración de accidentes en orden al desarrollo de los programas y actuaciones tendentes a la eliminación de los mismos.
5. La dinamización de la explotación, mantenimiento y conservación del dominio público viario.
La corrección del deterioro que sufre cualquier sistema de comunicaciones viario, por su uso o por su implantación en territorios de gran dificultad geotécnica, como es el caso de Andalucía, ha de ser uno de los principales objetivos a conseguir en la gestión del servicio público viario, dada su importancia estratégica dentro del régimen general de comunicaciones de la Comunidad Autónoma.
Los elementos que conforman el dominio público viario han de ser, pues, sometidos a un continuo y especial cuidado, debiendo habilitarse, de forma constante, los recursos económicos necesarios para su conservación y mantenimiento en buen estado. La presente norma apuesta por la decidida y activa explotación de dicho dominio público, a través de la aplicación de instrumentos para su defensa y el aprovechamiento de su uso por la iniciativa privada, con el fin de financiar el mantenimiento y las obras de conservación de aquel.
La Ley consta de 84 artículos y se estructura en cuatro títulos, relativos respectivamente a disposiciones generales, régimen del dominio público viario, protección y uso del dominio público viario y defensa del dominio público viario. Asimismo cuenta con cinco disposiciones adicionales, seis transitorias, una derogatoria, tres finales y un anexo.
El título I contiene las disposiciones generales de la Ley, agrupadas en cinco capítulos referentes al dominio público viario, su titularidad y competencias, sus elementos, la clasificación de las carreteras y de las actuaciones y el Catálogo de Carreteras de Andalucía.
El capítulo I de este título contiene la definición del objeto de la Ley y el concepto jurídico de dominio público viario, delimita la red de carreteras de Andalucía y su jerarquización en tres categorías: la red principal, la red secundaria y la red metropolitana (ver LEY 2/03), declarando a la primera y última como red de especial interés para la Comunidad Autónoma y a la red secundaria como red de especial interés provincial.
En el capítulo II se aborda la distribución de la titularidad y competencias entre la Comunidad Autónoma y las Diputaciones provinciales, previendo la creación de la Comisión de Carreteras de Andalucía, como instrumento novedoso para la concertación y coordinación interadministrativa en esta materia.
La definición y el régimen jurídico de los elementos que conforman el dominio público viario, vienen regulados en el capítulo III, estando constituido aquel por las carreteras propiamente dichas, sus zonas funcionales y la zona de dominio público adyacente. La Ley introduce y regula como novedad la denominada zona funcional de las carreteras, como superficie de terreno permanentemente afecta a la explotación del servicio público viario, y en particular las áreas de servicio, destinadas a cubrir las necesidades del servicio, así como las que genera la circulación.
La clasificación de las carreteras es abordada por el capítulo IV, según el cual las vías que se integran en la red de carreteras de Andalucía se clasifican funcionalmente en dos grandes bloques: las vías de gran capacidad (autopistas, autovías y vías rápidas) y las vías convencionales que agrupan al resto de las carreteras.
El título I termina con la regulación del Catálogo de Carreteras de Andalucía, novedoso instrumento al que encomienda la identificación, inventario y clasificación de las carreteras de la red, adscribiéndolas a sus distintas categorías. La inscripción en el catálogo se constituye asimismo en el requisito básico para la adquisición y pérdida de la condición de carretera, a cuyo efecto se regulan los correspondientes procedimientos.
El título II, a lo largo de los seis capítulos de que consta, contiene la regulación del régimen del dominio público viario, desarrollando los instrumentos de planificación, los estudios de carreteras, así como la construcción, financiación, conservación y seguridad vial y explotación.
La planificación viaria es abordada por el capítulo I, en el que se establecen y regulan los distintos instrumentos: el Plan General de Carreteras de Andalucía, los planes sectoriales o territoriales y los planes provinciales de carreteras cuyos criterios habrán de estar informados por la planificación territorial, ambiental, así como por los planes directores de infraestructuras y, en su caso, del transporte metropolitano.
El Plan General de Carreteras de Andalucía es el superior instrumento técnico y jurídico de la planificación viaria de toda la red de carreteras de Andalucía, constituyendo, por tanto, el marco en el que habrán de desenvolverse los demás planes de carreteras, así como aquellos otros que contengan determinaciones en dicha materia.
El capítulo II, por su parte, regula los distintos estudios a utilizar en la proyección del dominio público viario, la coordinación con el planeamiento urbanístico, la prevención ambiental a tener en cuenta en su elaboración, contenido y tramitación, así como el procedimiento para su aprobación. Los estudios que se contemplan y regulan son básicamente los recogidos en la legislación estatal, si bien se procede a actualizar sus objetivos y contenido, coordinándolos más estrechamente con los mecanismos de prevención establecidos por la legislación ambiental vigente. Así, se generaliza la incorporación en la proyección viaria de la necesaria infraestructura cartográfica de detalle, así como los estudios ambientales a través del análisis de incidencia ambiental, con el que se pretende determinar las afecciones de las actuaciones de carreteras al medio físico y biótico. Asimismo, se crea una nueva figura, el proyecto de restauración paisajística, que permite recoger todas las propuestas de revegetación del dominio público viario en orden a una mejor integración en el paisaje, así como parte de las medidas correctoras de carácter ambiental.
El capítulo III, relativo a la construcción, concreta el proceso de creación física del dominio público viario, introduciendo la Ley dos novedades a destacar: la segregación de las actuaciones de construcción de aquellas otras consistentes en la restauración paisajística y la obligación de que en todas las obras de carreteras se disponga de un programa de garantía de la calidad, de gestión directa por la Administración, cuya contratación se llevará a cabo de forma independiente de la ejecución de la obra principal.
Las disposiciones sobre financiación de las actuaciones viarias se contienen en el capítulo IV, debiendo destacarse la creación por la Ley del Fondo Andaluz de Carreteras que, siguiendo la experiencia de otros países desarrollados de nuestro entorno cultural, permite la asignación finalista de los ingresos públicos que se obtengan por la explotación del dominio público viario, cuyo importe se destinará a la financiación de las obras de conservación del mismo, previendo, así mismo, que las Diputaciones provinciales se doten de un mecanismo similar.
El capítulo V, sobre conservación y seguridad vial, introduce importantes novedades en esta materia, tales como la relación del conjunto de operaciones que comprende la conservación del dominio público viario, cuya competencia es asignada a la Administración titular del mismo. En esta última materia, y con un planteamiento similar al de aquellos países que han conseguido mejores resultados en la lucha contra la siniestralidad en las carreteras, se concretan las obligaciones de la Administración competente, así como la realización de una evaluación permanente de la seguridad vial de las carreteras en orden a la elaboración de planes de seguridad vial y a propiciar la adopción de las decisiones adecuadas en la planificación y proyección del dominio público viario. Por último se prevé la creación de la Comisión de Seguridad Vial de Andalucía, con el objeto de coordinar todas las actuaciones que en esta materia se lleven a cabo por las distintas Administraciones públicas en el territorio de la Comunidad Autónoma.
El título II aborda finalmente, en su capítulo VI, un nuevo concepto de explotación del dominio público viario, como conjunto de actuaciones encaminadas a su defensa y a su mejor uso y aprovechamiento. Además, y sin que ello prejuzgue el derecho a la libre circulación y uso de la red de carreteras de Andalucía, la Ley prevé el establecimiento de un canon por el uso privativo del dominio público viario, así como por la explotación por terceros de obras y servicios públicos relativos al mismo. Finalmente, y como instrumento de apoyo en la toma de decisiones en esta materia, se establece la organización del sistema de información de carreteras de Andalucía.
El título III de la Ley contiene las disposiciones relativas a la protección y al uso del dominio público viario. Está formado de dos capítulos, el primero dedicado a las limitaciones a la propiedad para la protección de las carreteras y el segundo al uso de las carreteras y de las zonas de protección.
El capítulo I establece y delimita cuatro zonas de protección de las carreteras: la de dominio público adyacente, ya regulada en el artículo 12; la de servidumbre legal, la de afección y la de no edificación, clasificación que coincide con la establecida en la Ley estatal 25/1988, de 29 de julio, si bien ha sido necesario adecuar las extensiones y distancias a la realidad de la red de carreteras de Andalucía, ya que sus categorías y características no admiten el tratamiento homogéneo que lleva a cabo la legislación estatal para las carreteras de interés general. Así mismo, este capítulo regula la intervención administrativa en materia de accesos a las carreteras, así como las prohibiciones y régimen de autorizaciones a que está sometida la realización de publicidad y la instalación de carteles informativos.
Por su parte, el capítulo II regula la facultad de la Administración titular de las carreteras de establecer límites a la circulación cuando así lo requieran las condiciones, situaciones, exigencias técnicas o la seguridad vial de las carreteras, sometiéndose la circulación de los vehículos y transportes especiales a autorización previa, e igualmente se regulan las autorizaciones para la realización de las actuaciones permitidas en las zonas de protección de las carreteras.
El título IV, de la defensa del dominio público viario, completa las normas de uso y protección del mismo, regulando en su capítulo I la intervención de la Administración ante la vulneración de los preceptos de la Ley y estableciendo en el capítulo II el régimen de infracciones y sanciones.
En materia sancionadora, la Ley opta por la reducción de los importes de las sanciones aplicables de acuerdo con la normativa estatal, en el entendimiento de que el principal fundamento y justificación de las disposiciones sobre protección del dominio público viario ha de consistir básicamente en la restauración de la realidad alterada, permitiendo además que, de considerarse urgente la reparación del daño o la restitución o reposición de las cosas a su estado anterior, la Administración pueda llevar a cabo con carácter inmediato las actuaciones necesarias, sin necesidad de requerimiento ni audiencia previa del sujeto responsable.
Respecto de las disposiciones adicionales, ha de destacarse la primera, en la que se regula el proceso para la asunción efectiva por la Comunidad Autónoma y las Diputaciones provinciales de las competencias sobre las carreteras de las que resultan titulares en aplicación de la Ley, y la cuarta que contiene previsiones sobre la ampliación de la zona de dominio público de las carreteras preexistentes.
El conjunto de disposiciones transitorias, por su parte, contiene normas destinadas a llenar las posibles lagunas temporales de aplicación de la Ley en relación con los procedimientos en trámite a su entrada en vigor; el proceso hasta la asunción efectiva de competencias por las Administraciones titulares; el establecimiento de plazo y procedimiento para la adecuación de la publicidad y carteles a lo dispuesto en aquélla; la transformación en derecho de ocupación de los derechos de uso y disfrute sobre elementos considerados por la Ley como funcionales de las carreteras, y a posibilitar el ejercicio de las competencias en materia sancionadora mientras no se aprueben las normas reglamentarias correspondientes.
La Ley procede a derogar expresamente el artículo 41 de la Ley 11/1987, de 26 de diciembre, reguladora de las relaciones entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y las Diputaciones provinciales de su territorio, por cuanto el esquema competencial en esta materia será el contenido en la presente Ley.
Por último, la disposición final primera opera la modificación del punto 8 del anexo primero y del punto 1 del anexo II de la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental, adecuando sus términos a las definiciones de la presente Ley.
 |
 |
 |
 |