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(27-5-00)
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En este apunte vamos a ver la aplicación práctica de uno de esos maravillosos métodos de participación Publico-Privada en la financiación de infraestructuras. Nos centramos en uno de los más divertidos, el peaje en la sombra, cuyo nombre es toda una definición.
Básicamente el método consiste en que el concesionario construye la infraestructura y la conserva durante un numero de años a cambio de unos pagos anuales de la Administración durante todo el periodo de la concesión.
Nosotros empezamos a interesarnos por el método del peaje en la sombra, en uno de esos cientos de artículos que desde hace unos años invaden las revistas técnicas, más concretamente en uno que se incluía en el numero especial de Septiembre-Octubre de 1998, de la Revista CARRETERAS, dedicado a la FINANCIACION DE INFRAESTRUCTURAS, el artículo escrito por el Director General de Carreteras de la Comunidad de Madrid se titulaba EL PROGRAMA DE CONCESIONES PARA INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE DE LA COMUNIDAD DE MADRID.
En el referido artículo se puede leer que "La Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid por su parte, ha promovido dos sistemas de financiación extrapresupuestaria, claramente no consolidables dentro de la deuda de la Comunidad de Madrid, en régimen de concesión.". Nos explicaba el Director General que uno de los sistemas "ha sido la aplicación en España por primera vez del llamado "Shadow-Toll" inglés, que se ha traducido al castellano como "peaje-sombra"", nos indicaba que ese sistema se empleaba en la nueva autovía M-45.
Resultaba curioso leer en la misma revista y en otro artículo que el peaje en la sombra, como es evidente, aunque no para el Director General de Carreteras de la Comunidad de Madrid, no se trata de un método de financiación extrapresupuestaria "en tanto no se implanten los mecanismos por los cuales sea el usuario y no el contribuyente el que, en definitiva, pague la obra".
Igualmente leemos en el el libro "GESTION Y FINANCIACION DE LAS INFRAESTRUCTURAS DEL TRANSPORTE TERRESTRE" del Profesor R. Izquierdo "La nueva figura del "peaje sombra" (...) no constituye en sí mismo una modalidad de financiación privada (...), sino mas bien un sistema de financiación privada, con repercusión sobre los presupuestos de la Administraciones Publicas- mal llamados modelos de financiación extrapresupuestaria-"
Por otra parte y cuando más adelante veamos el pedazo de repercusión que va a tener la M-45 en los presupuestos de la C.A.M. durante veinte años, resultará más indignante que su promotor escriba artículos hablando de la financiación extrapresupuestaria de su método.
Se indica en la Exposición de Motivos de la L.C.A.P. que se mantiene en ella la "prohibición del pago aplazado por la inexcusable exigencia de contener el crecimiento del gasto público y el nivel de endeudamiento y a la vez asegurar el mantenimiento del equilibrio presupuestario".
Se decía, en la redacción vigente en 1998, en el apartado 3 del artículo 14 de la L.C.A.P. "se prohibe el pago aplazado del precio en los contratos, salvo que una Ley lo autorice expresamente". Dicho artículo constituye legislación básica dictada al amparo del artículo 149.1.18. de la Constitución y, en consecuencia, es de aplicación en las Comunidades Autónomas.
Con estos antecedentes cuando el Gobierno quiso emplear el Método Alemán tuvo que estar autorizado por Ley, mas concretamente en el articulo 147 de la Ley 13/96, por supuesto de medidas fiscales, administrativas y del orden social, en cuyo apartado siete se decía "A efectos de lo previsto en el artículo 14.3 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, se autoriza expresamente a que la Administración efectúe el pago único desde la recepción de la obra terminada. El precio incluirá en todo caso los costes reales".
Nosotros no entendíamos como la Comunidad de Madrid podía licitar obras financiadas por el método del peaje en la sombra, pues este sistema viene a instaurar el pago aplazado de una obra por una Comunidad Autónoma sin que exista una ley, estatal por supuesto pues se trata de legislación básica, que lo haya autorizado.
Nos habíamos olvidado de que al igual que existe la contabilidad creativa, existe la legislación creativa, hay quien más osado que nosotros se atreve a llamarlo fraude de ley, nosotros no llegamos a tanto.
Suponemos que a alguien INGENIOSO se le ocurrió que existía la Ley 8/72 sobre la construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de peaje y que se podía licitar la M-45 como si de una autopista de peaje de las habituales se tratara.
¿Pero entonces la infraestructura la pagarían los usuarios?, no, la Administración les subvencionará el peaje en su totalidad.
No me negarán que hay que ser INGENIOSO para llegar a esta solución. Nos la explica el Director General de Carreteras en su curioso artículo:
"El artículo 130 de la Ley 13/95, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Publicas, dice que en el contrato de concesión de obras publicas "la contraprestación a favor del adjudicatario consiste en el derecho a explotar la obra o en dicho derecho acompañado del de percibir un precio". No dice no obstante de quien percibe dicho precio el concesionario, por lo que podría entenderse que puede ser la Administración quien lo abone".
Y para dar mayor apariencia de legalidad se modifica la Ley de carreteras de la Comunidad de Madrid introduciendo un articulo 25 bis, que en su apartado tercero indica "la Comunidad de Madrid podrá subvencionar en todo o en parte las tarifas que corresponda satisfacer a los usuarios cuando el servicio deba prestarse gratuitamente por razones de interés publico".
Luego ya tenemos el cuadro final:
Acabamos este subapartado con un extracto de un articulo de la ASECAP (cuyos miembros gestionan 16.000 km de autopistas de peaje en Europa):
"el peaje en la sombra no es de ninguna manera un peaje. La financiación de la construcción, conservación y la explotación sigue siendo totalmente de carácter presupuestario, o sea, a cargo del contribuyente, y además no se establece ninguna relación de tipo comercial entre el usuario de la infraestructura y el gestor. Tampoco es posible establecer ningún tipo de modulación tarifaria".
La M-45 tiene una longitud de unos 36 kilómetros y la Comunidad de Madrid decidió licitarlo en TRES tramos y curiosamente, esto es lo bueno de estos métodos modernos de financiación de infraestructuras tan publicitados, solo se presentaron TRES ofertas.
(llegados a este punto recomendamos se lea el segundo apunte)
Leíamos en el ABC de 9-7-98 el siguiente titular "TRES EMPRESAS PRESENTAN OFERTAS AL CONCURSO DE LA COMUNIDAD DE MADRID PARA CONSTRUIR LA M-45" si se leía la noticia se enteraba uno de que lo que se habían presentado eran UNIONES TEMPORALES DE EMPRESAS, más concretamente de seis empresas, que usted, si de verdad ha leído el segundo apunte, podrá imaginarse.
Se decía en la misma noticia que por ahora "se ha mantenido el plazo que anunció el Consejero de Obras Publicas, Luis Eduardo Cortés, quien pretende que las obras comiencen en septiembre y el conjunto del trazado se inagure en el otoño del año 2000".
Imaginamos la desolación del Consejero al abrir las TRES ofertas presentadas a los TRES tramos licitados, pues el 14 de septiembre de 1998 fue declarado el concurso desierto por, según leemos en un Decreto que mas adelante comentaremos, "ser inaceptables para la Administración todas las proposiciones económicas presentadas por los licitadores, dado que el valor actual neto de los pagos estimados a realizar por la Comunidad de Madrid, como resultado de aplicar la estructura de bandas y tarifas ofertadas a las expectativas de trafico, excedía en más del doble a la previsión realizada por la Comunidad en los estudios económicos previos realizados para la licitación".
Conviene recordar que el concurso se declara desierto el 14 DE SEPTIEMBRE DE 1998, y que el Consejero se había comprometido a que las obras se iniciaran en ese mes.
El 24 DE SEPTIEMBRE DE 1998, diez dias después de declarase desierto el concurso, se adjudican los tramos de la M-45, tras un supersónica aplicación del PROCEDIMIENTO NEGOCIADO, negociando los TRES tramos únicamente con las TRES Uniones Temporales de Empresas que presentaron esas inaceptables ofertas al anterior concurso Sin lugar a dudas lo anterior es RECORD MUNDIAL en velocidad de tramitación administrativa.
Para mayor admiración por la diligencia mostrada por la C.A.M. debe recordarse que en el plazo del 14-9-00 al 24-9-00 además de tener que redactarse las proposiciones recibirlas y analizarlas, se tiene con anterioridad que redactar y aprobar los pliegos que regirían el procedimiento negociado, tiene que emitir informe la Dirección General de Presupuestos y Patrimonio y fiscalizarse el gasto, entre otros, habitualmente largos, tramites administrativos.
El caso es que al final y tras "duras" negociaciones, cada uno de los TRES tramos es, curiosamente, adjudicado a una de las TRES Uniones Temporales de Empresas con lo que, imaginamos, todo el mundo contento, otra cosa son los madrileños.
A continuación vamos a analizar en cuanto va a salir a los madrileños esta nueva carretera, licitada por estos métodos modernos tan maravillosos...(sobre todo para algunos).
Para no aburrir demasiado vamos a analizar en cuanto se ha adjudicado, y en que condiciones, uno de los tres tramos, uno de 14 km de longitud:
En el DECRETO 166/98, vemos los importes máximos anuales en concepto de subvención, en pesetas constantes de 1998, impuesto sobre el valor añadido incluido, a percibir por el adjudicatario de la C.A.M.:
| año 1999 | año 2000 | año 2001 | año 2002 | año 2003 |
| 0 | 776.240.000 | 2.134.780.000 | 2.138.700.000 | 2.556.470.000 |
| año 2004 | año 2005 | año 2006 | año 2007 | año 2008 |
| 2.786.230.000 | 2.893.220.000 | 2.950.650.000 | 2.957.480.000 | 2.965.240.000 |
| año 2009 | año 2010 | año 2011 | año 2012 | año 2013 |
| 2.974.090.000 | 2.984.290.000 | 2.992.080.000 | 2.993.430.000 | 2.993.430.000 |
| año 2014 | año 2015 | año 2016 | año 2017 | año 2018 |
| 2.993.430.000 | 2.993.430.000 | 2.993.430.000 | 2.993.430.000 | 2.993.430.000 |
| año 2019 | año 2020 | año 2021 | año 2022 | año 2023 |
| 2.993.430.000 | 2.993.430.000 | 2.993.430.000 | 2.993.430.000 | 1.870.890.000 |
Esos son los límites máximos a cobrar por el concesionario con independencia de que al aplicar la estructura tarifaria fijada se obtuvieran otros mayores.
Si no nos hemos equivocado en la suma, estos 14 km de los 36 km de que consta la autovía, y su conservación durante 25 años, pueden costar a los madrileños hasta 66.088 Millones de pesetas.
Vamos a estudiar ahora si el condicional de "pueden costar" se va a convertir en un "van a costar", (suele suceder).
La estructura de bandas y tarifas conforme a las cuales va a cobrar el adjudicatario, con los limites máximos anteriores, son las siguientes:
| Bandas | Vehículos Ligeros | Vehículos pesados | ||
| Veh.-km por año | Tarifa (ptas) | Veh.-km por año | Tarifa (ptas) | |
| I | 0 a 241.000.000 | 10,70 | 0 a 27.000.000 | 16,24 |
| II | 241.000.001 a 313.300.000 | 5,35 | 27.000.001 a 35.100.000 | 8,12 |
| III | 313.300.001 a 407.290.000 | 1,61 | 35.100.000 a 45.630.000 | 2,44 |
| IV | > 407.290.000 | 0 | > 45.630.000 | 0 |
Las tarifas incluyen el I.V.A. y su revisión se efectuará con el 95 % de la evolución anual del IPC.
En el referido artículo del Director General de Carreteras de la C.A.M se decía que se esperaba una IMD de 100.000 en el año 2005 en la M-45. Vamos a ver cuanto cobraría con la estructura tarifaria anterior el concesionario con las siguientes hipótesis:
Con los anteriores datos obtenemos los vehículos kilómetros previstos por año:
Ahora vamos a ver cuanto correspondería abonar por parte de la Comunidad Autónoma de Madrid al concesionario con los anteriores datos y la estructura de bandas y tarifas fijadas:
La suma de ambas cantidades alcanza la cifra de 3.151.674.000 Ptas que supera lo máximo que cualquier año ha previsto pagar la C.A.M., luego no es ni mucho menos aventurado afirmar que a los presupuestos de los madrileños, por mucho que se la denomine financiación extrapresupuestaria, 14 km de la M-45 les va a costar 66.018 MILLONES.
Nos encantaría habernos equivocado en alguna de las operaciones anteriores y estaríamos felices de que quien fuera nos lo hiciera saber para ser corregido de inmediato. Pero nos tememos que en lo anterior no hay ningún error.
Esperamos leer algún articulo, si quiera uno, de todos esos que han escrito las infinitas bondades de los nuevos métodos de financiación, de todos los que con palabras bonitas han colaborado a que hoy su aplicación sea un hecho, un articulo en el que analicen los resultados que su aplicación ha tenido en la practica, que se olviden de tanto gráfico y tanto cuadro comparativo con otros países y que nos digan, bajando al terreno de los hechos consumados, las bondades de esos métodos, que nos defiendan el peaje en la sombra no con preciosas abstracciones sino analizando las adjudicaciones que por ese método se han realizado en España.
Quizá usted esté confundido si ha leído en los periódicos los presupuestos de la M-45 y le suenan mucho menores a los que aquí hemos dado, no se preocupe ni usted ni nosotros estamos en un error, en los periódicos siempre se da el presupuesto de los proyectos, que para el tramo que hemos estudiado, según leemos en el ABC del 11-8-99, es de 19.693 millones de pesetas. Pero eso no es lo que pagará la Comunidad de Madrid, eso es lo que hubiera pagado de seguir utilizando los habituales métodos obsoletos de financiación presupuestaria, utilizando el maravilloso sistema de financiación publico-privada del peaje en la sombra, será más de tres veces mayor.
Por cierto que se nos olvidaba, y lo sentimos por el consejero, ya que por muchos esfuerzos que ha hecho, sobre todo presupuestarios, la M-45 no se inaugurará, ni de suerte, en el otoño de este año.
Puede que usted, como nosotros, piense que la autovía M-45 va a salir un poquito cara, (y eso aunque Madrid fuera Galicia), pero el Consejero de Obras Publicas nos da la justificación en el periódico LA RAZON de 11-8-99:
"La autovía tendrá, en palabras del consejero "el mayor índice de comodidad de cualquier carretera en España, ya que dará la sensación de un firme muy suave que no incomoda la conducción"".
Si empezábamos este apunte con el Director General, lo acabamos con el Consejero, tal para cual.
"Eran dos tipos requetefinos,
eran dos tipos medio chiflados,
eran dos tipos casi divinos,
eran dos tipos desbaratados,
si se encontraban en una esquina
o se encontraban en un café,
siempre se oía, con voz muy fina... "
(MITICA CANCION DE NUESTRA INFANCIA)
Añadido del 15 de julio de 2002:
No hemos podido resistir el finalizar este apartado con las palabras del siempre genial Director General de Carreteras de la Comunidad de Madrid en las Jornadas sobre Contratación, Construcción y Explotación de Carreteras en España, celebradas el 15, 16 y 17 de mayo de 2002:
"En ningún apartado legislativo se habla de control de gestión, es decir de la comparación de las realizaciones de gasto con lo que, a la vista de lo realmente ejecutado, se debería haber gastado. Este hecho es sorprendente, porque a la opinión publica no le interesa, salvo casos aislados, si se ha gastado más o menos de la cantidad presupuestada, sino si esa cantidad se ha gastado bien, es decir, si por ejemplo el coste por kilometro de una determinada carretera de dos carriles esta dentro de los parámetros habituales o no, y porque razón.
Nada de esto hay en la legislación vigente ni en la practica diaria actual. Es mas, en los diferentes controles parlamentarios de los gestores públicos rara vez se hace mención a otra cuestión contable que no sea el porcentaje del presupuesto que ha sido gastado efectivamente. Es esta una incitación al gasto por el gasto, que afortunadamente no produce efectos perversos por la responsabilidad de numerosisimos gestores públicos, pero que el sistema de control actual no hace nada por apoyar. No se valora públicamente, y rara vez políticamente, el menor coste de ejecución de una determinada obra publica, siendo como es una medida clara de la bondad de una gestión el haber logrado tener algo de la misma utilidad por menor precio".
A nosotros después de leer esto ya no nos sorprende nada en este mundo...(que diga eso quien ostentaría el récord nacional de coste kilometro de carretera es para reflexionar sobre la "responsabilidad de numerosos gestores públicos"... pero principalmente sobre la de uno en particular)
"¿En que se diferencia nuestro Estado de
Derecho de una cuadrilla de bandoleros que se imponen exclusivamente por la fuerza, ya que
no por la violencia?"
del libro "la "nueva" organización del desgobierno" del Catedrático
de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense Alejandro Nieto
| Me da cada mañana con decisión mas firme la desolada gana de cantar, de llorar y de reírme. (MIGUEL HERNÁNDEZ) |
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