AUDIENCIA NACIONAL

SENTENCIA DE 23-4-99

Sala de lo Contencioso-Administrativo.

Sección Primera

Demandante:

AYUNTAMIENTOS DE ESTARÁS, SANTA COLOMA DE QUERALT, MONTNANEU

Demandado:

MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS TRANSPORTES Y MEDIO AMBIENTE

Ponente

Ilmo. Sr.: D. JOSE LUIS REQUERO IBÁÑEZ

Madrid, a veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve.

 

Vistas las actuaciones seguidas en el recurso que ante esta Sala de lo Contencioso.Administrativo de la Audiencia Nacional en su Sección Primera, constituida por los señores al margen anotados, contra la Administración del Estado, interpuesto por la representación de AYUNTAMIENTOS DE ESTARÁS, SANTA COLOMA DE QUERALT, MONTNANEU contra las actuaciones más abajo reseñadas en el Antecedente de Hecho Primero.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.-

Se interpone el presente recurso jurisdiccional contra la resolución de 19 de diciembre de 1994, del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente (Secretaría de Estado de Política Territorial y Obras Públicas), por la que se aprueba definitivamente el expediente de información pública y el Estudio Informativo EI-1.E-28 (autovía Madrid. Barcelona por la Junquera) tramo Cervera-lgualada y subtramo Igulada-Santa María del Camí, seleccionado la llamada opción 3, consistente en la duplicación de la actual N-ll. Se recurre la Orden de 19 de diciembre de 1994, del Ministro, por la que en relación a la misma vía, subtramo Cervera-Santa María del Camí, se adopta la "Alternativa Norte".

Presentado, admitido a trámite el presente recurso jurisdiccional y anunciado en los Diarios Oficiales, se reclamó el expediente administrativo; una vez recibido, se confirió traslado del mismo a la parte demandante para que en el plazo legal formulase Demanda.

La parte actora basa sus pretensiones, en síntesis y tras exponer los antecedentes de las resoluciones atacadas así como las diferentes opciones de trazado, en que el resulta de la información pública ha sido el rechazo unánime de la opción defendida por la Administración; alega que al oponerse ayuntamientos con planeamiento urbanístico, debería haberse dado al expediente el trámite del artículo 10.2 de la Ley 25/88, de 29 de julio, de Carreteras y por tanto resolver el Consejo de Ministros. Expone que el acto atacado al optar por una solución de trazado no es un acto discrecional, carece de motivación pues se remite a un sistema multicriterio sin que se sepa cómo se llega a la puntuación ideal que se aplica a cada opción, examinando cada uno de los criterios seguidos.

Conforme a tales fundamentos, es pretensión de la parte demandante que se anulen los actos antes referidos, más la Resolución de 11 de diciembre de 1995 por la que se adjudica a PROSER la redacción del Proyecto de construcción, más las costas.

Conferido traslado al Abogado del Estado fundó su pretensión desestimatoria, en el régimen jurídico de las carreteras y en el carácter discrecional del acto atacado.

Acordado el recibimiento a prueba del pleito y tras formular escritos de conclusiones, se acordó señalar para votación y fallo el día 21 de abril de 1.999, en el que tuvo lugar a las 10,30 horas.

Que en la tramitación de la presente causa se ha observado las prescripciones legales previstas en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) y en las demás disposiciones concordantes y supletorias de la misma.

Siendo ponente el lltmo. Sr. Magistrado D. JOSE LUIS REQUERO IBAÑEZ, quien expresa el parecer de la Sala conforme a los siguientes

Que la cuestión litigiosa se ciñe a determinar si es ilegal la decisión administrativa por la que se opta por una determinada solución en el trazado de la autovía. Más en concreto, se ventila la legalidad de la llamada "opción 3" del tramo Cervera-Igualada, que para el subtramo Igualada-Santa María del Camí sigue la opción de duplicación de la actual N-ll, con la que están de acuerdo los demandantes, pero que para el subtramo Santa María del Camí-Cervera se identifica con el desdoblamiento llamado alternativa Norte que atraviesa el valle del río Sió y el barranco de la Coma y que se separa en ese subtramo de lo defendido por los demandantes plasmado en la alternativa Duplicación 1, consistente en duplicar en ese subtramo el actual trazado de la N-ll.

Que siendo este el planteamiento, de entrada debe ya rechazarse la Demanda en cuanto a la pretensión anulatoria de la Resolución de 11 de diciembre de 1995, por la que se adjudica a PROSER la redacción del proyecto de construcción, pues ni fue impugnada en autos ni respecto de la misma se esgrime alegato alguno en el escrito de demanda. Dicho esto, es preciso antes que nada aclarar el confuso panorama que arrojan las dos Resoluciones impugnadas y reseñadas en el Antecedente de Hecho Primero ya que se está ante dos actos que emanan de un mismo Estudio Informativo que, por lógica, debería haber sido resuelto en un único acto, de ahí que sea preciso aclarar el contenido, alcance y relevancia de cada uno de ellos en lo que hace a este pleito.

Que en octubre de 1989 se ordenó a la Demarcación de Carreteras del Estado en Cataluña la redacción del Estudio Informativo de la autovía Cervera-Igualada; bajo la denominación EI-1.E-28 se aprobó técnicamente, se seleccionó la opción 3 y se sacó a información pública. Pues bien, pese a referirse el EI-1.E-28 a la totalidad del tramo, el acto por el que se aprueba el expediente de información pública y técnicamente dicho Estudio, dictado por la Secretaría de Estado de Política Territorial y Obras Públicas, se refiere tan sólo al subtramo Igualada-Santa María del Camí, mientras que para el subtramo Santa María del Camí-Cervera en puridad no hay aprobación de Estudio alguno, pues el acto dictado por el Ministro refiere su contenido al establecimiento del trazado definitivo de ese subtramo.

Que así las cosas cabría pensar que para ese subtramo se ha dictado un acto ajeno al EI-1.E-28, lo que se rechaza y se entiende salvado cuando en la Resolución dictada por la Secretaría de Estado de Política Territorial y Obras Públicas, epígrafe 1. Antecedentes párrafo penúltimo, se dice que el Estudio se ha dividido en dos y que para el subtramo Santa María del Camí-Cervera el Estudio Informativo ha sido aprobado por la Orden del Ministro citada. Esto lleva a la conclusión de que para lo realmente litigioso (subtramo Cervera-Santa María del Camí) ese acto pone fin al expediente de Estudio Informativo, de forma que no se está ante un acto que pone fin a un expediente referido a otro de los instrumentos de los comprendidos en la Sección Primera del Capítulo II de la Ley 25/88, de 29 de julio. Se está, en consecuencia, siempre ante el mismo Estudio Informativo y desde su régimen jurídico se enjuiciará la legalidad de los dos actos atacados.

Que el fin del Estudio Informativo [artículo 7.1.c) de la Ley y artículo 27 del Reglamento de 1977, aplicado al caso de autos] es, en lo general, justificar el interés general o necesidad de acometer la obra y, decidido esto, determinar la solución que se le dé. Para esto define la concepción global y las líneas generales del trazado, de forma que tras exponer, definir y sopesar las ventajas, inconvenientes y coste las diferentes opciones, se selecciona la más recomendable. Hecho esto se pasa a información pública y se dicta, en su caso, el acto aprobatorio. Para la información pública hay que diferenciar dos modalidades que pueden ser simultáneas, primero, la general (artículo 10.4) oyéndose a los afectados -utí cives- sobre el interés general de la obra y la concepción global del trazado; y, segundo, la que se acuerda cuando el trazado afecta a núcleos de población con planeamiento urbanístico que no prevea la obra, oyéndose a las Administraciones afectadas de forma que si discrepan desde el interés general y el de las poblaciones por contravenir la obra esos instrumentos, resuelve el Consejo de Ministros (artículo 10.1).

Que en este sentido y como primer motivo de impugnación se alega la infracción del artículo 10.1.2º de la Ley en cuanto que, contando los municipios afectados con instrumentos de planeamiento y oponiéndose al trazado, debió seguirse el curso previsto esa norma y resolver el Consejo de Ministros. Tal alegato debe ser rechazado pues si bien se está ante el supuesto de hecho que lleva a aplicar el párrafo primero, debe entenderse que para dar el trámite del artículo 10.1.2º deben oponerse haciendo versar sus alegatos en la relevancia urbanística de la obra. En autos no obran los escritos de alegaciones, sólo aparecen resumidos en el epígrafe 2 de la Resolución de 19 de diciembre de 1994, sin se deduzca oposición alguna desde la incompatibilidad del trazado con la ordenación que hubiere del territorio; y en cuanto al Ayuntamiento de San Guim de Freixenet -que al parecer si habría opuesto esos motivos- no puede tenerse en cuenta pues desistió del procedimiento y por desistido y apartado se le tuvo en el Auto de 20 de junio de 1996.

Que dicho lo anterior, la cuestión nuclear del litigio es determinar si el acto aprobatorio, al decantarse por una solución, es discrecional o, por contra, es un acto controlable sobre la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados. De todos es sabido que lo propio de los actos discrecionales es que permiten una pluralidad de soluciones justas posibles entre las que libremente puede escoger la Administración, según su propia iniciativa, por no estar comprendida dentro de la norma la solución concreta (STS 3ª 28 de diciembre de 1987); por contra, el concepto jurídico indeterminado es configurado por la ley como un supuesto que permite una sola solución justa en la aplicación del concepto a la circunstancia de hecho, o una única interpretación acorde con la finalidad de la norma, atendidas las circunstancias reales del caso, por lo que su alcance ha de fijarse en vista a hechos plenamente acreditados (SsTS de 12 de diciembre de 1979, 24 abril, 10 julio y 8 noviembre 1993, 21 mayo y 20 diciembre 1994 y 19 diciembre 1995).

Que a la hora de caracterizar el acto aprobatorio de los Estudios Informativos, entiende la Sala que se está en un supuesto en el que la voluntad administrativa se plasma no en la libre elección entre dos o más opciones, todas ellas legales o jurídicamente indistintas, sino en la elección de una que será legal en tanto en cuanto integre la exigencia de que sea la más recomendable [artículo 27.2.c) del Reglamento]. Así las cosas, hay que dejar de lado, por no ser cuestión litigiosa, lo relativo al interés general de la obra, cuestión que se refiere a si se acomete o no, extremo que debe justificarse en el Estudio, sobre él se pronuncian los intervinientes en la Información pública y que aquí se identificaría con la iniciativa de construir una autovía entre Cervera e Igualada. En consecuencia, no es cuestión de debatida en autos la necesidad de la obra de forma que lo discutido es el segundo paso, esto es, qué obra se quiere, o lo que es lo mismo, qué solución o trazado es más recomendable, de ahí que se haya oído a los interesados afectados sobre «la concepción global de su trazado» (artículo 10.4).

Que en de esta forma y a los efectos del ya citado artículo 27.2.d) del Reglamento, la integración por el acto atacado del concepto indeterminado lo "más recomendable", permite un enjuiciamiento que a la luz de la Ley 25/88 y Reglamento debe hacerse acudiendo al expediente que es donde se expone cada opción, sus ventajas e inconvenientes, se toman como referentes las necesidades a satisfacer, los factores a considerar, los datos geológicos, topográficos, geotécnicos así como socioeconómicos y medioambientales, extremos todos que deben documentarse en el expediente y, más en concreto, razonarse en la Memoria ([artículo 30.2.a)]; debe además destacarse que en ese juicio sobre la opción más recomedable, el coste medioambiental que conlleve la obra incide en el juicio sobre su conveniencia, tal y como se deduce del artículo 18.1 del Reglamento aprobado por RD 1131/88, de 30 de septiembre.

Que junto a esos aspectos, en ese juicio sobre lo jurídicamente "más recomendable" hay que dilucidar el alcance del parecer de los concurrentes en el trámite de información pública y su incidencia en la formación de la voluntad administrativa. En este sentido es cierto que no hay, ni en la Ley 25/88 ni en el Reglamento aplicado ni en la Ley 30/92, precepto que obligue expresamente a la Administración a seguir las sugerencias, opiniones o pareceres de los alegantes. Así según el artículo 34.2.2º del Reglamento, se podrán confirmar o modificar -tras la información pública- los términos de la aprobación técnica; el resultado puede ser decantarse por la no conveniencia del trazado (artículo 38.2.2.º) o la decisión puede ser perfectamente la contraria al parecer de los afectados tal y como se deduce del articulo 10.1.2º. Si bien esta es la regla general -no hay norma que obligue a asumir las sugerencias- cabe admitir que sólo en circunstancias muy concretas lo opinado por los alegantes sirve como elemento de integración del concepto ¡ndeterminado "lo mas recomendable".

Que, en efecto, cabe deducir que lo más recomendable -a los efectos de la legalidad del acto- se integra con lo alegado en ese trámite cuando, como ocurre en autos, el parecer discrepante es unánime en contra de la opción 3 y favorable a la 1, si además tal parecer no desnaturaliza la obra ni la hace imposible, ni las bases de su elección conculcan otros bienes o valores relevantes, si no imposibilita el interés general que está llamado a satisfacer ni la dificulta en su fin ni la hace gravemente onerosa o peligrosa en el proceso de ejecución o en el resultado final. En consecuencia, cuando concurren estas circunstancias y las discrepancias se centran en extremos que posibilitan que la Administración ceda, cabe entender que lo "más recomendable" jurídicamente es integrable con el criterio unánime de los afectados, lo que lleva a que cobre sentido y relevancia jurídica el trámite de información pública, primero, como técnica de Administración participativa que evita convertir los Estudios en instrumentos de pura gestión burocrática y, segundo, como sede de evitación de conflictos dirimibles anticipadamente por ese cauce.

Que aparte de ese extremo, desde el que se entendería mal integrado el concepto jurídico de lo "más recomendable", debe entrarse en los motivos por los cuales se elige la opción 3 y no la 1. Así hay que coincidir con los recurrentes, desde la exigencia de la motivación de cómo se ha integrado ese concepto indeterminado, que el sistema multicriterio seguido en el Estudio podrá ser válido para sopesar cada opción, pero la bondad de cada una de ellas y el decantarse por la 3 se basa en fijar una puntuación de referencia por cada criterio valorable (trazado, constructivo, económico y ambiental) de forma que será más recomendable o tendrá más peso la opción que en puntos más se acerque a la puntuación de referencia fijada por la Administración para cada criterio y subcriterio. El caso es que se sabe cómo se valora cada opción, pero se ignora cómo se llega a esa puntuación de referencia. Si bien esto, que ahonda en la relevancia del trámite de información pública, no excluye que se aborde el resultado de ese sistema y, sobre todo, las razones esgrimidas en la Orden de 19 de diciembre de 1994, dictada por el Ministro.

Que así las cosas, conjugando el Estudio Informativo con la citada Orden, se deduce que en cuanto a longitud de trazados la Orden valora la opción 1 y la 3 por igual; en cuanto a criterios constructivos nada dice la Orden, pero en el Estudio ambas resultan empatadas en puntos (44), de forma que las diferencias surgen en cuanto a los criterios económicos o coste -más favorable la 3 que la 1- mientras que en cuanto a los criterios medioambientales y socioeconómicos, resulta más favorable la 1 si bien su mayor bondad se atempera por la existencia de un sobrante de 2.3000.000 (sic) m³ de vertidos . De esta forma y globalmente [cf.artículo 10.4 in fine de la Ley, artículo 27.2.a) in fine del Reglamento], la conclusión a la que se llega es que en muy buena medida se está ante sendas opciones asumibles pues lo que una tenga de más o menos beneficioso una se compensa con lo que tenga la otra.

Que, por otra parte, de las dos pruebas periciales practicadas se llega a la conclusión de que excluidos los criterios de longitud y trazado por lo ya dicho, se confirma que desde el punto de vista presupuestario es de "más peso" la opción 3 o alternativa Norte que la opción 1 o Duplicación 1, si bien con una puntuación mucho más aproximada entre ambas que las señaladas en el Estudio. Por otra parte, en el segundo de los peritajes se ratifica la mayor bondad medioambiental y socioeconómica de la opción 1, todo lo cual significa que al decantarse la Administración por la opción de menor coste si bien poco distanciada respecto de la opción 1, lo hace en favor de aquella que más directamente le afecta, pero que presenta un mayor impacto -y negativo- ambiental y socioeconómico para los directamente afectados por la obra, que son los que tendrán que convivir con ella.

Que en esta tesitura bien podría concluirse en que por haber razones tanto a favor como en contra de una y otra opción, ambas son en puridad asumibles, luego en este caso y pese a seguirse el criterio del enjuiciamiento sobre la integración de conceptos jurídicos indeterminados, cualquiera de las dos integraría el concepto de lo "más recomendable", de forma que no siendo el proceso judicial un campo en el que se dirimen opiniones sino cuestiones de legalidad, lo propio sería confirmar el acto al no haber norma que obligue jurídicamente a dar más peso a la bondad presupuestaria sobre la medioambiental o viceversa, excepción hecha en lo que se refiere a la vertiente medioambiental cuando el coste en ese ámbito es muy superior al beneficio por ser el sacrificio crítico.

Que, ahora bien, desde el momento en que la Administración opta por la opción unánimemente rechazada por los directamente afectados, cobra especial sentido y trascendencia jurídica el trámite y resultado de la información pública como instrumento de Administración participativa y de evitación de litigios. En efecto, partiendo de lo dicho en el anterior Fundamento en relación a las circunstancias apuntadas en el Fundamento 11º, puesto que se está ante opciones en sí jurídicamente defendibles, lo más recomendable puede y debe identificarse con lo deseado por todos los afectados más que integrarse sobre el contraste de opciones en sí asumibles. Siendo estas las circunstancias, en el caso concreto el resultado de la información pública tiene esa fuerza vinculante.

Que, en consecuencia, lo dicho lleva a estimar en parte la demanda, pues se confirma la Resolución de 11 de diciembre de 1995 y se anula la Orden de 19 de diciembre de 1994, del Ministro, en cuanto que para el subtramo Cervera-Santa María del Camí, adopta la "Alternativa Norte"; también se anula la Resolución de igual fecha dictada por la Secretaria de Estado de Política Territorial y Obras Públicas, por la que se aprueba definitivamente el expediente de información pública y el Estudio Informativo El-1.E-28 tramo Cervera-Igualada y subtramo Igulada-Santa María del Camí, seleccionado la llamada opción 3, consistente en la duplicación de la actual N-ll, y se anula no en cuanto al trazado -pues en ese tramo coincide con la opción 1 defendida por los demandantes- sino en cuanto que prevé su enlace con la alternativa Norte para el subtramo Cervera-Santa Maria del Camí.

No se hace imposición de costas por no concurrir temeridad o mala fe (artículo 131,10 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa)

VISTOS los precedentes Fundamentos de Derecho y en virtud de todo lo expuesto,

Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de AYUNTAMIENTOS DE ESTARÁS, SANTA COLOMA DE QUERALT, MONTNANEU contra las resoluciones reseñadas en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos:

• 1º Que son contrarias a Derecho, anulándolas, en el sentido expuesto en el último Fundamento de Derecho de la Sentencia.
• 2º Que es conforme a Derecho la Resolución de 11 de diciembre de 1995, confirmándola.
• 3º No se hace imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Contra esta sentencia cabe recurso de casación en el plazo de diez días ante esta Sala y para el Tribunal Supremo.

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