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Ponente: Sr. González González
Madrid, 15 Jun. 1998.
En la Villa de Madrid, a quince de junio de mil novecientos noventa y ocho.
En el recurso contencioso-administrativo núm. 856/1994 interpuesto por A. España, S.A., representada por el procurador D. Cesar de Frías Benito, con la asistencia de letrado, contra acuerdos del Consejo de Ministros imponiendo sanciones por infracción de normas de publicidad en carretera; habiendo intervenido como parte demandada la Administración General del Estado, y en su representación y defensa el Abogado del Estado.
El 16 de septiembre de 1994 el Consejo de Ministros dictó sendas resoluciones en los expedientes núm. 371.409/1994, 371.410/1994 y 371.416/1994, imponiendo a la entidad A. España, S.A. sanciones respectivas de 1.650.000, 1.525.000 y 1.525.000 ptas. de multa, por infracción del art. 24.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 27 de la citada Ley.
La representación del actor interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando demanda con la súplica de que se dicte sentencia donde se declare la nulidad de los tres acuerdos del Consejo de Ministros impugnados «por no ser conformes a derecho, por falta de prueba de los hechos imputados y por encontrarse los emplazamientos publicitarios en cuestión en un supuesto legal, o subsidiariamente para el caso poco probable de que se desestimase lo anterior se declare su nulidad por ausencia de responsabilidad de mi representada en la comisión de la infracción».
El Abogado del Estado contestó la demanda oponiéndose a ella, con la súplica de que se dicte sentencia por la que se desestime el presente recurso.
Sin práctica de prueba, se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones que fue evacuado por las partes.
Señalado día y hora para la votación y fallo, tuvo lugar la reunión del Tribunal en el designado al efecto.
En su misma fecha se dictó providencia para mejor proveer, con suspensión del término para dictar sentencia, solicitando al Ayuntamiento de Granada certificación en relación con el emplazamiento de las vallas publicitarias concedidas a la entidad actora.
Recibida dicha certificación con fecha 7 de mayo de 1998, dado traslado a las partes para que alegasen sobre ésta y habiendo ambas evacuado el trámite conferido, pasan los autos al Ponente al objeto de dictar sentencia.
Vistos los preceptos legales alegados por las partes y los demás de general aplicación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Oscar González González, Magistrado de la Sala.
El presente recurso se interpone contra tres acuerdos del Consejo de Ministros de 16 de septiembre de 1994, por los que se impone a la entidad recurrente sendas sanciones de 1.525.000, 1.525.000 y 1.625.000 ptas., por la instalación de carteles publicitarios visibles desde la zona de dominio público de la carretera nacional 323 de Bailén al Puerto de Motril, frente al p.k. 129,800, margen izquierda, a una distancia de 48 metros de la arista exterior de la calzada, lo que constituye infracción del art. 31.4 g) de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras.
La pretensión impugnatoria se sustenta en los siguientes motivos:
El art. 24.1 de la Ley 25/1988 dispone que, fuera de los tramos urbanos de las carreteras estatales, queda prohibido realizar publicidad en cualquier lugar visible desde su zona de dominio público, y el art. 31.4 g) considera infracción muy grave, establecer cualquier clase de publicidad visible desde dicha zona; por su parte, el 33.1 castiga las infracciones muy graves con multa de 1.000.001 a 25.000.000 de ptas.
Elemento esencial del tipo es el negativo de que la publicidad se instale en suelo que no tenga la categoría de urbano, clasificación que hay que atribuir, según el art. 37.2 de la mencionada Ley, a los terrenos a los que el correspondiente instrumento de planeamiento configura como tales. Ahora bien, no debe olvidarse que la naturaleza de este suelo viene determinada por la concurrencia en él de ciertos elementos de infraestructura que define el art. 78 LS -TR, aprobado por RD 1346/1976, de 9 de abril-: acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, o por estar comprendidos en áreas consolidadas por la edificación al menos en dos terceras partes de su superficie; de tal forma que, como ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala, a diferencia de la clasificación del suelo urbanizable y no urbanizable, en los que predomina el aspecto discrecional, el suelo urbano, por la naturaleza de las cosas, lo es, sin ningún tipo de discrecionalidad, cuando conste con esos factores de urbanización.
En el presente caso, la imputación que se realiza a la empresa actora se basa en el boletín de denuncia levantado por el funcionario del Cuerpo de Camineros del Estado, en el que figura la expresión «tramo no urbano», y en el informe del Jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Oriental, que dice textualmente: «los carteles publicitarios se encuentran ubicados en un tramo no urbano de la Autovía N-323, siendo irrelevante que estén situados en suelo urbano, extremo que no prueba el denunciado, pues la margen contraria está calificada de suelo rústico». El valor meramente presuntivo que hay que atribuir a aquel boletín, y la indeterminación de este informe, decaen frente a las fotografías que figuran en el expediente y en los autos, en las que se ven los núcleos de edificación limítrofes y, sobre todo, en el informe, que a requerimiento de esta Sala se emitió como diligencia para mejor proveer, por los Servicios Técnicos del Area de Planificación del Ayuntamiento de Granada, en el que, si bien se hace constar que los terrenos están clasificados como suelo no urbanizable en el Plan General de Ordenación Urbana del municipio, no obstante se señala que se trata de edificación consolidada al menos desde 1985, y que cuenta con suministro de energía eléctrica mediante transformador eléctrico en el interior de la parcela, con la red de abastecimiento con las correspondientes bocas de riego públicas y red de saneamiento para evacuación de aguas residuales en la calle, con imbornales.
Como se señaló en la sentencia de esta Sala de 5 de mayo de 1998, estas circunstancias «inclinan al más experto a pensar en la naturaleza urbana de tales terrenos y dado que el Derecho Administrativo sancionador está regido por los mismos principios fundamentales que el Derecho Penal, entre los cuales y como destacado e intocable se encuentra el principio de culpabilidad, es decir, la existencia de dolo o culpa por parte del que realiza el acto» no se puede imputar a la entidad actora la existencia de culpa o negligencia en la colocación de los carteles, pues obraba en la creencia de buena fe de que tales terrenos eran urbanos y podía realizar la instalación, existiendo en el presente caso indicios aparentes suficientes para poder inducir al error a cualquier persona prudente, máxime si el Ayuntamiento había concedido licencia para la colocación de las vallas anunciadoras. Todo esto nos lleva a estimar el recurso, con anulación de los actos administrativos recurridos.
No se dan circunstancias del art. 131 de la Ley Jurisdiccional a los efectos de una expresa condena en costas.
En atención de todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,
Que debemos estimar el presente recurso interpuesto por la representación de la entidad A. España, S.A., contra resoluciones del Consejo de Ministros de 16 de septiembre de 1994 dictadas en los expedientes núm. 371409/1994, 371410/1994 y 371416/1994, imponiéndole sanciones respectivas de 1.650.000, 1.525.000 y 1.525.000 ptas. de multa, las que anulamos por contrarias a Derecho; sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el CGPJ en la publicación oficial de Jurisprudencia de este TS, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
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