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El Pleno del TC, compuesto por los Sres. Rodríguez Bereijo, Gabaldón López, García-Mon y González-Regueral, Gimeno Sendra, De Mendizábal Allende, González Campos, Cruz Villalón, Viver Pi-Sunyer, Jiménez de Parga y Cabrera, Vives Antón y García Manzano, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
La siguiente
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1814/1989, promovido por el Presidente del Gobierno, contra la Ley 2/1989 de 30 May., reguladora del Plan General de Carreteras del País Vasco, y, concretamente, contra sus arts. 6.2, 6.3, 6.4, 11.3.1 y 20.1.1 en cuanto al inciso «bajo criterios de reciprocidad» en la medida en que se refiere a actuaciones planificadas por la Administración del Estado; disp. trans. 3.ª y Anexo, en las referencias de éste a las Autopistas A-1, A-8 y A-68; y Anexo, en cuanto a la inclusión del «Tramo Condado de Treviño» en el catálogo de la red objeto del Plan regulado en esta Ley. Han comparecido el el Parlamento Vasco y el Gobierno Vasco. Ha sido Ponente el Magistrado Sr. Rodríguez-Bereijo, quien expresa el parecer del Tribunal.
(. . .)
El Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, discute la constitucionalidad de varios preceptos de la Ley del Parlamento Vasco 2/1989 de 30 May., reguladora del Plan General de Carreteras del País Vasco, a los que imputa, en última instancia, haber establecido una regulación normativa que, sin cobertura en las competencias reconocidas en el EA País Vasco, transgrede las estatales reconocidas en la CE.
El contenido de los preceptos impugnados no es homogéneo aunque bien puede reducirse su examen, por razón de los motivos de su impugnación, a cuatro categorías o grupos. Una primera categoría vendría constituida por los aps. 2, 3 y 4 art. 6 y el art. 11.3.1 Ley del Parlamento Vasco 2/1989, referidos a la nomenclatura y denominación de las carreteras del País Vasco, de una parte, y a la aplicación de las normas técnicas y de señalización estatales, de otra. El Abogado del Estado sostiene que estas normas entrañan una incompatibilidad con determinados preceptos de la Ley de las Cortes Generales 25/1988 de 29 Jul., de Carreteras, y una invasión de la competencia estatal reconocida en el art. 149.1.21 CE sobre «régimen general de las comunicaciones, tráfico y circulación de vehículos a motor», en cuya virtud el Estado dicta, de forma uniforme para todo el territorio nacional, la normativa sobre las condiciones atinentes a la circulación (como señales, limitaciones de velocidad, etc.), las condiciones que deben llevar los vehículos y las garantías en la seguridad de la circulación.
Un segundo grupo de impugnaciones se dirige contra el art. 20.1 de la Ley recurrida, en cuanto establece una necesidad de proceder a la coordinación bajo criterios de reciprocidad en aquellas actuaciones, derivadas del Plan General de Carreteras del País Vasco, que pudieren afectar a las planificadas por otras Administraciones, sea la del Estado sean las autonómicas. Esta imposición de una coordinación «bajo criterios de reciprocidad» vulneraría, según el Abogado del Estado, la disp. adic. 3.ª Ley de las Cortes Generales 25/1988, de Carreteras y, en último término, el art. 149.1.21 CE, puesto que tales «criterios de reciprocidad» introducen una condición nueva a la necesaria coordinación en la concreción de aquellas actuaciones que ya viene establecida en la normativa estatal referida.
Una tercera categoría de preceptos recurridos la integran la disp. trans. 3.ª y Anexo, en las referencias de éste a las Autopistas A-1, A-8 y A-68. Y, en fin, un cuarto, el Anexo, en cuanto incluye el «tramo Condado de Treviño» en el catálogo de la Red objeto del Plan regulado en la Ley Vasca 2/1989. La razón principal de estas dos últimas impugnaciones reside en que todas estas vías de circulación referidas son de titularidad estatal, por lo que las facultades de actuación que sobre las mismas se regulan en la Ley Vasca vulnera el orden constitucional de competencias.
Para analizar las cuestiones suscitadas en el presente recurso procede, en primer término, destacar la finalidad y contenido coordinador que tiene la Ley del Parlamento Vasco 2/1989, en la que se insertan los concretos preceptos impugnados.
La Ley objeto del presente recurso no es una Ley de Carreteras del País Vasco sino, más limitadamente, una Ley que regula el Plan general de tales carreteras. Su premisa es la coordinación de las competencias sobre carreteras y caminos que corresponden a las Diputaciones de Alava, Guipúzcoa y Vizcaya, como consecuencia de la actualización de los regímenes forales privativos que ha sido llevada a cabo a partir del EA País Vasco, y que ha culminado con los Decretos del Gobierno Vasco que traspasaron todas las carreteras a los Territorios históricos (CE. de M. Ley Vasca 2/1989). Su objeto es, consecuentemente, definir y regular el Plan General de Carreteras del País Vasco, así como coordinar el ejercicio de las atribuciones relacionadas con él (art. 1), con la finalidad de asegurar la debida coordinación de las redes de carreteras de la Comunidad Autónoma (art. 7).
El Plan es definido como el documento que establece las normas técnicas y de señalización de las carreteras vascas, y que determina los programas de actuaciones que, como mínimo, deben ser realizadas. Las normas técnicas y de señalización son de proyecto, de construcción y de conservación, y se aplican a todas las carreteras; los programas de actuaciones incluyen las previsiones, objetivos, prioridades y mejoras a realizar, pero sólo se aplican a las carreteras que forman parte de la Red objeto del Plan. La relación de carreteras que se encuentran sometidas a los programas del Plan general son las que enumera el Anexo de la propia Ley Vasca 2/1989, y sólo puede ser alterada por el Parlamento Vasco (arts. 7, 9, 10 y 11).
El Plan General de Carreteras del País Vasco tiene una duración de 12 años, prorrogable, y debe ser revisado cada seis años, sin perjuicio de llevar a cabo las modificaciones que resulten necesarias, y de la vigencia indefinida de las normas técnicas y de seguridad (arts. 8 y cc.). El Gobierno Vasco es el órgano competente para aprobarlo, aunque en su elaboración cumple un papel importante una Comisión paritaria, formada con tres representantes de aquél y otros tantos de las tres diputaciones forales (arts. 2 a 4 y 22). La ejecución del Plan corresponde a los órganos forales de los Territorios históricos, y es seguida por el Departamento competente del Gobierno Vasco y por la Comisión del Plan (arts. 4 y 15 a 19). Las Diputaciones deben poner en vigor las normas técnicas y de señalización del Plan general. Asimismo, deben articular las medidas presupuestarias y económicas que garanticen el efectivo cumplimiento de los programas de actuación del Plan general de carretera; si estiman conveniente realizar actuaciones en la Red del Plan disconformes con éste, deben obtener previamente la pertinente modificación del Plan general (arts. 15.3, 16 y 19).
Este es, sucintamente expuesto, el conjunto normativo del que forman parte los preceptos impugnados en el presente recurso interpuesto por el Presidente del Gobierno de la Nación.
En segundo lugar, es preciso delimitar con claridad el marco constitucional en el que se inserta la Ley de la Comunidad Autónoma, que corresponde a la materia de carreteras, recientemente examinado por nuestra sentencia sobre la Red de Carreteras del Estado (TC S 65/1998), cuya doctrina es determinante para resolver el presente recurso.
Las carreteras son aprehensibles desde distintas perspectivas jurídicas sobre las que también concurren distintos títulos de intervención de los poderes públicos. En efecto, las carreteras son bienes de dominio público y, en cuanto tales, resultan de aplicación a los mismos el conjunto de técnicas de protección que son propias de esta categoría de bienes, surgiendo así para los poderes públicos las correspondientes potestades administrativas para su conservación y vigilancia. Son, también, obras públicas para cuyo acometimiento es necesaria una planificación previa, la determinación de su financiación e incluso la de su explotación. Son, en fin, y sin agotar el variado elenco de perspectivas, el soporte material necesario para la comunicación terrestre y es entonces cuando se hace necesario fijar las condiciones de su uso, especialmente, las del tráfico y las de la circulación. Esta visión poliédrica de la materia y de los títulos de intervención sobre la misma, según se trate de uno u otro aspecto, ha sido también asumida por la CE, que ha incluido en distintos títulos competenciales cada una de las facetas a que nos hemos referido.
La CE y los Estatutos de Autonomía proceden al reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de carreteras desde dos perspectivas distintas. En efecto, a tenor de lo dispuesto en el art. 148.1.5 CE, las Comunidades Autónomas pueden asumir competencia respecto de las «carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente» dentro de sus respectivos territorios. La competencia sobre este concreto ámbito material ha sido asumida por los diversos Estatutos de Autonomía de forma exclusiva, como hemos analizado en la TC S 65/1998, FJ 6.º. De ahí que, normalmente, sea la legislación específica dictada por cada una de las Comunidades Autónomas la que configure el régimen jurídico de sus carreteras. De ahí, también, y consecuentemente con ello, la propia Ley estatal 25/1988 de 29 Jul., de Carreteras, regula principalmente las carreteras estatales, si bien incluye en sus disposiciones adicionales, como tendremos ocasión de tratar más adelante, normas sobre la intervención del Estado en relación con las carreteras autonómicas. En resumen: en el reparto competencial configurado por la CE y los distintos Estatuto de Autonomía en materia de carreteras opera, en primer término, un criterio material que separa por un lado las carreteras estatales y, por otro lado, las carreteras autonómicas, atribuyendo al Estado y a las Comunidades Autónomas exclusividad de competencias en relación con las carreteras de su respectiva titularidad.
El criterio señalado, no obstante, no cierra por sí mismo la distribución competencial sobre esta concreta materia. Antes bien, y esta es la segunda de las perspectivas de este sistema a la que hacíamos anteriormente referencia, la CE otorga al Estado, sobre determinados aspectos que pueden incidir en la materia de carreteras, otros títulos de intervención en el listado del art. 149.1 CE, que no encuentran su homólogo ni en el art. 148 CE ni en los respectivos Estatuto de Autonomía, y que hemos analizado con detenimiento en la TC S 65/1998, FF.JJ. 7.º a 11.º.
Pues bien, el objeto del presente recurso se inserta, en general, en la materia «carreteras»; sin embargo, su objeto específico se refiere a la intervención concreta del poder público bajo la forma de planificación, toda vez que la Ley impugnada es la reguladora del Plan General de Carreteras del País Vasco, y que su propio texto asienta en tres títulos competenciales de la Comunidad Autónoma: la coordinación en materia de carreteras (art. 10.34 EA País Vasco y desarrollado en el art. 7 a 8 Ley Vasca 27/1983), la ordenación del territorio (art. 10.31 EA País Vasco) y la promoción y planificación de la actividad económica (art. 10.25 EA País Vasco). Por ello aparecen, al menos, dos títulos competenciales en el art. 149.1 CE que pueden tener incidencia en los ámbitos propios de actuación de la Comunidad Autónoma en esa misma materia.
Tal sucede con el art. 149.1.13 CE, que reserva a las instituciones generales del Estado la competencia sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, la cual «puede incidir en materia de carreteras, dada la trascendencia directa y significativa de las mismas sobre la actividad económica general, en cuanto infraestructura básica del transporte y las comunicaciones terrestres» (TC S 65/1998, FJ 7.º A).
Lo mismo cabe decir del art. 149.1.24 CE, donde se establece una competencia exclusiva a favor del Estado sobre «Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma». Este título estatal incide de manera determinante en esta materia porque, como hemos declarado en la TC S 65/1998, «la CE no impone una interpretación que relegue el título relativo a las obras, públicas a su mera construcción o financiación, y que no permita comprender todos los aspectos a los que se extiende la regulación contenida en la Ley 25/1988, esto es, la planificación, proyección, construcción, conservación, financiación, uso y explotación de las carreteras estatales, cuestiones todas ellas íntimamente vinculadas a la obra pública» (FJ 8.º). Lo cual incluye las normas técnicas que deben ser seguidas en el diseño de cualquier obra de carretera de interés general o que afecte a más de una Comunidad Autónoma.
Debe recordarse, asimismo, lo dispuesto en el art. 149.1.21 CE, donde se atribuye al Estado como competencia exclusiva, entre otras, la materia correspondiente al «régimen general de comunicaciones» y al «tráfico y circulación de vehículos a motor». En el primero de estos ámbitos materiales, la función que se otorga al Estado en exclusiva («régimen general») supone reconocer a favor del mismo la facultad de dictar normas generales para todo el territorio nacional, de modo que dicha materia pueda encontrar en todo el Estado una regulación homogénea. Como se dijo en la TC S 65/1998, FJ 7.º B) c), «el título competencial relativo al régimen general de comunicaciones presenta esencialmente un carácter ordenador o normativo, que puede tener proyección sobre todo tipo de carreteras, en cuanto vías de comunicación terrestre». De ahí la importancia de determinar la materia concreta a la que este precepto se refiere porque, desde luego, lo que «régimen general de comunicaciones» suponga no puede dejar vacías de contenido las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas en materia de carreteras.
Pues bien, las carreteras, en cuanto materia competencial, incluyen desde luego las «vías de dominio y uso público proyectadas y construidas fundamentalmente para la circulación de vehículos automóviles» (art. 2.1 Ley de las Cortes Generales 25/1988, concepto que se reitera con algún que otro matiz en las distintas Leyes de carreteras autonómicas). No son, por lo tanto, realidades físicas aisladas sino que, por definición, forman un entramado continuo de redes interconectadas sin solución de continuidad que constituye un sistema viario, y que permite la comunicación por este medio físico entre las distintas partes del territorio nacional y más allá de las fronteras del mismo. Ello implica la necesaria existencia de un sistema de comunicaciones dotado de una racionalidad general que satisfaga las necesidades e intereses que integran el territorio nacional. En consecuencia, se establece una exigencia última en la planificación y construcción de esas vías de dominio y uso público, que se concreta en la materialización de una comunicación viaria, esto es, la posibilidad de intercomunicación física, al menos, a lo largo y ancho de toda España (TC S 65/1998, FJ 11.º).
De este modo, y paralelamente a las distintas decisiones que pueda adoptar en su territorio cada Comunidad Autónoma al planificar su red la existencia de aquel conjunto de necesidades e intereses; que pueden ser individuales o colectivos, económicos, sociales o políticos, legitima al Estado para establecer un régimen general común de comunicaciones que comprendería, al menos, los conceptos y contenidos fundamentales del sistema viario, tales como, por ejemplo, la definición de carretera y sus distintas modalidades (art. 2 L 25/1988) y las nociones como la de caminos de servicio (art. 3), áreas de servicio (art. 2.8) o la de elementos funcionales de las carreteras (art. 21.2).
Coherentemente con lo anterior, y complementándolo, el Estado tiene también atribuida una competencia exclusiva en materia de «tráfico y circulación de vehículos a motor», segundo de los aspectos contenidos en el art. 149.1.21 CE a los que hemos hecho referencia concreta. Este segundo título del art. 149.1.21 conlleva igualmente la capacidad para dictar ese mismo tipo de normas pero referidas fundamentalmente a la seguridad de la circulación.
En efecto, tal como este Tribunal ha precisado, en el concepto de tráfico y circulación de vehículos a motor, en cuanto materia de exclusiva competencia del Estado, «no se encuentran englobadas solamente las condiciones atinentes a la circulación (v. gr. señales, limitaciones de velocidad, etc.), sino las condiciones que deben cumplir los vehículos que circulan», pues el ámbito material de este inciso del art. 149.1.21 alcanza cualesquiera garantías de la seguridad en la circulación (TC S 59/1985 y, posteriormente, S 181/1992). Por ello, al proyectar este precepto sobre la materia carreteras, resulta también competente el Estado para establecer todas aquellas normas de carácter técnico que afecten de modo directo a la seguridad en la circulación. Esta solución se apoya, como indicaron las sentencias citadas, «en el hecho de que las garantías de la seguridad en la circulación, según la voluntad de la CE..., deben ser uniformes en todo el territorio nacional».
En definitiva, pues, de cuanto se ha expuesto sobre distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de carreteras y, en concreto sobre su planificación, se desprende que éstas tienen plena capacidad para legislar sobre el régimen de las «carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente» en su territorio (Estatutos de Autonomía dictados de conformidad con el art. 148.1.5 CE) y, por ende, para configurar el régimen de carreteras de su titularidad. Pero, a la vez, como ya se ha indicado, determinados contenidos de la legislación del Estado sobre carreteras, esto es, aquellos que afectan a su planificación, sea desde la perspectiva de la obra pública, sea desde la de su vertiente de elemento integrado en el sistema general de comunicaciones, o sea desde la de las condiciones de seguridad en su uso, pueden ampararse en los títulos competenciales reservados por el art. 149.1 CE (núms. 13, 21 y 24, principalmente), los cuales son plenamente aplicables a todas las carreteras, independientemente de cuál sea su Administración titular.
Sentados los principios generales que guían el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de carreteras, debemos examinar ahora, en concreto, y desde la perspectiva de la CA País Vasco, cuál es el título competencial que esgrime para defender la constitucionalidad de la Ley impugnada por el representante estatal. Pues el EA País Vasco ha introducido, al asumir el contenido del art. 148.5 CE, determinados matices que se separan de los restantes Estatutos como advertimos en la TC S 65/1998, FJ 6.º.
En efecto, el art. 10.34 EA País Vasco dispone que, en materia de carreteras y caminos «además de las competencias contenidas en el ap. 5, núm. 1, del art. 148 CE, las Diputaciones Forales de los Territorios Históricos conservarán íntegramente el régimen jurídico y competencias que ostentan o que, en su caso, hayan de recobrar a tenor del art. 3 de este Estatuto». A esta peculiaridad se hace también referencia en la Disposición adicional tercera de la Ley estatal 25/1988 de Carreteras, en la que se establece: «1. La planificación, proyecto, construcción, conservación, modificación, financiación, uso y explotación de las carreteras que sean competencia de los territorios forales con derechos históricos se efectuará conforme al régimen jurídico en vigor. 2. La construcción en estos territorios de nuevas carreteras que puedan afectar a las facultades que correspondan al Estado, conforme al arts. 141.1.21 y 1.24 CE, requerirá la coordinación y acuerdo con éste».
Este conjunto normativo muestra que la competencia sobre carreteras corresponde a los Territorios Históricos, no a las Instituciones comunes de la Comunidad Autónoma. Congruentemente, la Ley del Parlamento Vasco 27/1983 de 25 Nov., sobre relaciones entre las Instituciones comunes de la CA País Vasco y los Organos forales de sus Territorios Históricos, declara la competencia exclusiva de estos últimos sobre la «planificación, proyecto, construcción, conservación, modificación, financiación, uso y explotación de carreteras y caminos»; competencia que es ejercitada «de acuerdo con el régimen jurídico privativo de cada uno de ellos» (art. 7 a 8).
Esta distribución competencial explica que la Ley aprobada por el Parlamento Vasco no regule en su totalidad el régimen, jurídico de las carreteras, como han hecho otras Comunidades Autónomas. La Ley se limita a regular el Plan General de Carreteras del País Vasco, cuya ejecución corresponde a los órganos forales de los Territorios Históricos, bajo la supervisión de la Administración autonómica (arts. 4 d y 15 Ley Vasca 2/1989). La propia Ley explicita que la obligación que recae sobre las Diputaciones forales de articular las medidas presupuestarias y económicas que garanticen el efectivo cumplimiento de los programas de actuaciones obligatorias del Plan se funda en las competencias de la Comunidad Autónoma sobre ordenación del territorio y sobre la «promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica del País Vasco de acuerdo con la ordenación de la economía general» (art. 10.25 EA País Vasco, art. 15.3 y disp. adic. 2.ª Ley Vasca 2/1989). Junto a estos fundamentos competenciales, la Ley del Parlamento Vasco 27/1983, de relaciones entre las Instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los Organos forales de los Territorios Históricos, había dispuesto lo siguiente: «Al objeto de asegurar la debida coordinación de las redes de carreteras de la Comunidad Autónoma, los Territorios Históricos pondrán en vigor para sus redes las normas técnicas y de señalización que se establezcan en el Plan General de Carreteras aprobados por las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma, y en aquellas carreteras que sean prolongación de las de la Red estatal o que enlacen con las de otros Entes Públicos extracomunitarios o entre los propios Territorios Históricos, realizarán, como mínimo, aquellas previsiones, objetivos, prioridades y mejoras que se establezcan en dicho Plan General» (art. 7 a 8, párr. 2.º Ley Vasca 27/1983).
Estas previsiones específicas para hacer posible la coordinación de las carreteras, que son competencia de los Territorios Históricos, obedece a que «organizar el presente, garantizar la gobernabilidad de Euskadi en la actualidad, no es compatible con el mantenimiento del modelo organizativo existente hasta 1839, o el sistema excepcional que derivó del primer Concierto Económico de 1878. El respeto a la historia y el compromiso de asumirla deben enmarcarse y actualizarse en la propia historia. La revolución industrial, el proceso de urbanización, la complejidad de la vida política, la necesidad de racionalizar los procesos económicos, entrañan cambios evidentes dando lugar a una situación histórica nueva que, a su vez, debe conjugarse con los regímenes privativos de los territorios históricos. Armonizar y equilibrar ambas exigencias es el objetivo de la presente Ley» (E. de M. Ley del Parlamento Vasco 27/1983).
La competencia en materia de carreteras de las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma es, pues, distinta de la que corresponde a otras Comunidades Autónomas, precisamente a causa de los derechos históricos de las Diputaciones forales. Derechos que, en materia de carreteras, han sido actualizados por el art. 10.34 EA País Vasco, en relación con su art. 37.1 f), en atención a que el régimen foral se encuentra garantizado por la CE (TC SS 11/1984, FF.JJ. 4.º y 5.º, y 76/1988). Estas previsiones estatutarias, a su vez, han sido desarrolladas por el art. 7 a) 8 Ley del Parlamento Vasco 27/1983, sobre relaciones entre las instituciones comunes y los territorios históricos, en los términos expuestos antes.
Por consiguiente, es preciso examinar la constitucionalidad de los preceptos impugnados teniendo en cuenta el alcance con que el Estatuto de Autonomía atribuye competencia a la Comunidad Autónoma en materia de carreteras.
Sin embargo, antes de examinar los preceptos impugnados, es pertinente efectuar una aclaración. Las partes se han referido insistentemente al RD 2769/1980 de 26 Sep., que traspasó los servicios de carreteras y caminos del Estado a la CA Vasca. Su anexo declara que se transfieren todas «las funciones y potestades hasta ahora ejercidas por el Gobierno y la Administración del Estado sobre la totalidad de carreteras, caminos y autopistas, no sujetas a régimen de concesión, que hasta la actualidad han sido de titularidad estatal, en aquellos tramos que discurren dentro del territorio de la CA Vasca, incluidos los correspondientes itinerarios de las redes nacionales básicas, complementaria y regional» (anexo B a). Como régimen general, en las letras c) y d) del ap. B del mencionado anexo se dispone, por una parte, que «respecto a futuras vías a realizar, bien por el Estado o por la CA Vasca, en sus respectivos territorios, cuyos trazados están previstos lleguen a términos limítrofes, se procederá a coordinar dichos planes en función de las facultades y atribuciones respectivas y, en su caso, con sujeción a lo dispuesto en el art. 131 CE» (anexo B c). Por otra parte, se establece que «la CA Vasca se sujetará a las normas técnicas que dicte el Estado sobre construcción y conservación de carreteras, con carácter general, en aplicación de convenios, acuerdos recomendaciones de carácter internacional, de acuerdo con lo establecido en el art. 20.3 EA País Vasco. Igualmente la CA Vasca se ajustará a las instrucciones del Estado sobre construcción y conservación y explotación de carreteras que motivadamente le curse éste por razones de defensa nacional» (anexo B d).
El mismo Real Decreto prevé, paralelamente al traspaso en bloque del Estado a la Comunidada Autónoma de la totalidad de carreteras, caminos y autopistas en aquellos tramos que discurren dentro del territorio de la CA Vasca, una excepción -autopistas sujetas a régimen de concesión-, y una regulación distinta a la general para determinadas carreteras -carreteras nacionales N-1 y N-240 y autopistas actuales no sujetas a régimen de concesión-. En relación con este último grupo de carreteras, el Real Decreto de traspaso condiciona la actuación de la Comunidad Autónoma del siguiente modo: «En ejecución de dichas facultades, la CA Vasca aplicará para los tramos de las carreteras N-1 y N-240 y autopistas actuales no sujetas a régimen de concesión estatal que discurren por su territorio, como mínimo, las normas técnicas y de señalización previstas en la legislación vigente del Estado y adoptará para los repetidos tramos, cuando menos, las previsiones objetivos y mejoras que el Estado efectúe en los tramos de su competencia de dichas carreteras, a fin de asegurar la conveniente coordinación entre los tramos de las mismas comprendidos dentro del actual territorio de la CA Vasca» (anexo B b).
Todas esas carreteras, a su vez, fueron traspasadas a los territorios históricos, «al amparo de lo previsto en el ap. 8, letra a) del art. 7 L 27/1983 de 25 Nov., de relaciones entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de sus territorios históricos, en relación con el art. 10.34 EA País Vasco». Así lo declaran expresamente los Decretos del Gobierno Vasco 45/1985 de 5 Mar., 55/1985, de igual fecha, y 188/1986 de 9 Sep., que transfirieron las carreteras a los territorios históricos de Guipúzcoa, Vizcaya y Alava, respectivamente. Significativamente, el preámbulo de este último Decreto indica que, en un primer momento, no se traspasó ninguna carretera al territorio histórico de Alava «por estimar innecesaria cualquier resolución en tal sentido teniendo en cuenta lo dispuesto en los arts. 10.34 y 37.2 Estatuto de Autonomía y que la Diputación Foral de Alava, en su territorio, venía ostentando respecto de su red iguales competencias que el Estado en territorio de régimen común»; y que solamente más tarde, tras comprobarse que existían «determinados tramos de carreteras comprendidos en el ámbito territorial de Alava sobre los que el Estado tradicionalmente ejercía las facultades inherentes al ramo y que se reputan traspasados a la Comunidad Autónoma en virtud del RD 2769/1980 de 26 Sep.», había resultado preciso transferir dichos tramos a los órganos forales de Alava «en cumplimiento de los dispuesto en la L 27/1983 de 25 Nov.» (Decreto Vasco 188/1986 de 9 Sep.).
Por tanto, todas las carreteras del País Vasco son planificadas, financiadas, proyectadas, construidas conservadas, modificadas y explotadas por las Diputaciones forales, en aquellos tramos que discurren dentro de su respectivo territorio histórico. En su actuación, los órganos de los territorios están sometidos a diversas reglas de coordinación, previstas en los Decretos vascos de traspaso y, ahora, en la Ley sobre el plan general de carreteras del País Vasco que se ha visto impugnada en el presente recurso de inconstitucionalidad.
Con relación a todos estos Decretos de transferencias, y en especial el RD 2769/1980, es preciso no olvidar que este tipo de disposiciones «no vinculan a las Cortes Generales ni a los Parlamentos Autonómicos al regular los sectores, instituciones o materias sujetas a su competencia. Esta conclusión es evidente con sólo reparar en sus autores -los Gobiernos estatal y autonómico, que llegan a acuerdos en el seno de las correspondientes Comisiones Mixtas- y en la finalidad de estos Decretos -transferir los medios materiales y humanos necesarios para ejercer las competencias dispuestas por la CE y el respectivo Estatuto de Autonomía-. La CE y los Estatutos son, por lo general, las únicas fuentes del orden constitucional de competencias (TC S 28/1983 y otras). Cuando la interpretación de este orden, que necesariamente constituye la premisa de los traspasos acordados, alcanza un reflejo en el correspondiente Real Decreto, esta interpretación se refiere a las funciones de las dos Administraciones implicadas en el contexto de la legislación vigente en el momento de producirse el traspaso (TC S 113/1983). Lo mismo cabe decir respecto a las precisiones; sobre las técnicas o formas jurídicas dispuestas en los Real Decreto para canalizar las relaciones de cooperación o colaboración impuestas por la CE y el Esatuto de Autonomía, pero no reguladas por ellas (en los términos, expuestos a partir de la TC S 11/1986)» (TC S 149/1991, FJ 4.º D).
Por consiguiente, lo dispuesto por los Decretos de traspasos de las carreteras que discurren por el País Vasco no es determinante para enjuiciar la ley impugnada, aunque ofrece indicaciones útiles sobre la interpretación mantenida por las Administraciones que negociaron su contenido, acerca del alcance de los títulos competenciales que forman parte del bloque de la constitucionalidad.
Y, a la luz de estas consideraciones previas, es ya procedente abordar el examen singular de las cuestiones planteadas en el presente recurso.
El primer grupo de preceptos recurridos está formado por los arts. 6.2 (denominación y nomenclatura de las vías), 6.3 (denominación de los itinerarios extracomunitarios e internacionales) y 6.4 (nomenclatura de las carreteras no incluidas en la red objeto del plan) de la Ley Vasca 2/1989, así como su art. 11.3.1, que dispone: «Las normas técnicas y de señalización del Estado se considerarán de carácter supletorio».
Atendiendo a las posiciones de cada una de las partes en el presente recurso, resumidas en los antecedentes, es posible diferenciar, dentro de este primer grupo de preceptos recurridos, y aunque la actora base su impugnación en motivos similares, dos bloques bien distintos de preceptos por razón de su contenido. De una parte, los contenidos en el art. 6 y, de otra, el art. 11.3 L 2/1989, de modo que nuestro examen deberá también abordar estas cuestiones de forma separada.
El texto de los arts. 6.2, 6.3 y 6.4 se refiere literalmente a los conceptos «denominación» y «nomenclatura» en relación con las carreteras cuya titularidad corresponde a la CA Vasca. Atribuir una «denominación» a una carretera supone atribuir a una vía un nombre de ciudad o topónimo de ordinario coincidente con los puntos inicial y final de la misma; y así se consigna en la columna llamada «denominación» del catálogo de la red objeto de un plan de carreteras. Atribuir una «nomenclatura», supone, por su parte, atribuir a una vía la expresión simbólica y cifrada de la denominación, que se consigna en la columna llamada «código» del catálogo de la red objeto de un plan de carreteras. Ambas actividades sirven para identificar las distintas carreteras que forman el catálogo de la red objeto de un plan de carreteras.
Pues bien, siendo ello así, esta actividad de atribución de una «denominación» y de una «nomenclatura» a una determinada vía está indisolublemente unida a la actividad de planificación de una red de carreteras en el específico momento de la jerarquización y clasificación de las concretas carreteras que pasarán a ser objeto y conformarán un determinado plan. Es, en este sentido, imposible imaginar un plan general de carreteras que no proceda en un momento preliminar a su confección a identificar en el sentido indicado las carreteras objeto del mismo.
Cuestión distinta es el modo en que esta identificación de la carretera contenida en un catálogo puede y debe ser trasladada como señal orientativa a la propia carretera, para formar, así, parte de la «señalización» que se instala a lo largo de su recorrido, esto es, para formar parte del «conjunto de señales y órdenes de agentes de la circulación, señales circunstanciales que modifican el régimen normal de la utilización, semáforos, señales verticales de circulación y marcas viales, destinadas a los usuarios de la vía y que tienen por misión advertir e informar a éstos u ordenar o reglamentar su comportamiento con la necesaria antelación, de determinadas circunstancias de la vía o de la circulación» (art. 131 RD 13/1992 de 17 Ene., dictado en aplicación y desarrollo del TA Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que define el concepto de «señalización», y art. 162.4 de la misma norma, que se refiere en concreto a las «señales de identificación de carreteras»).
Asimismo, el propio derecho positivo ha venido reflejando que la denominación y atribución de nomenclatura, de una parte, y la señalización, de otra, conforman actividades de distinta naturaleza, que se ejercen, a su vez, sobre la misma realidad material en dos momentos distintos y diferenciables. Ya en el Regl. General de Carreteras, aprobado por RD 1073/1977 de 8 Feb., se distinguía entre la determinación de las normas a que había de sujetarse el establecimiento de señales y sus modelos, competencia del entonces denominado M.º Obras Públicas y Urbanismo, según su art. 11.7, y la elaboración de catálogos de carreteras y su identificación, que se atribuía a la instancia competente, en cada caso, para la planificación de las distintas carreteras. Así, respecto de los planes provinciales de carreteras se establecía: «El catálogo o relación de los planes provinciales de carreteras de la provincia con los detalles necesarios para la identificación de cada itinerario formará parte integrante del plan» (art. 18.2); y lo mismo se determinaba en el art. 19.2, en relación con los planes municipales de carreteras.
También, la vigente Ley de Carreteras 25/1988 asume esta distinción. A la denominación e identificación de las carreteras estatales se dedica la disposición adicional primera, en tanto que la disposición adicional segunda hace referencia a la normativa técnica y de señalización.
De lo expuesto, y recapitulando, fácilmente se deduce que la denominación e identificación de las carreteras, a través de una nomenclatura o código, es una actividad característica de la propia actividad planificadora y distinta de la de dictar la normativa técnica y de señalización; actividad de planificación, que, en el caso de las carreteras vascas, no discute el Abogado del Estado que la pueda ejercer la CA Vasca, en los términos previstos en el art. 10.34 de su Estatuto.
Pues bien, sobre esta base, procede analizar ahora si el contenido concreto de los preceptos impugnados es inconstitucional por vulnerar el sistema de reparto competencial constitucionalmente establecido, como sostiene el Abogado del Estado, o si, por el contrario, es constitucional, como defienden las representaciones del Gobierno y Parlamento vascos.
Los preceptos recurridos se encuentran sistemáticamente insertos en el Cap. 3.º de la Ley 2/1989, denominado «jerarquización y nomenclatura de las carreteras». El primer apartado del mencionado artículo señala que la denominación de las carreteras del País Vasco tendrá en cuenta la clasificación jerárquica de las mismas. Esta se concreta en el art. 5 que jerarquiza las carreteras en cuatro redes: red de interés preferente, red básica, red comarcal y red local.
En función de esta jerarquización, el ap. 2 del referido art. 6 establece que «para denominar las vías se establecen los siguientes principios generales: a) La denominación de las carreteras integradas en la red objeto del plan se ajustará a lo dispuesto en el anexo de esta ley. b) La nomenclatura de las carreteras de la red de interés preferente se encabezará con una "N", sin perjuicio de lo previsto en el apartado núm. 3 de este artículo. c) La de las carreteras de las demás redes se iniciará con el indicativo de una o dos transcurran, proseguido de tres dígitos para la red básica y de cuatro para las redes comarcal y local; el primer dígito será un dos en la red comarcal y un tres o un cuatro en la red local».
A juicio del Abogado del Estado, estos preceptos son contradictorios con el ap. 3.º de la disp. adic. 2.ª L 25/1988, dictada al amparo de lo establecido en el art. 149.1.21 CE («tráfico y circulación, de vehículos a motor»), la cual dispone que «La identificación de las carreteras en las placa de ruta y las señales del balizamiento se ajustarán, en todo caso, a los criterios que al efecto determine la legislación del Estado». Sin embargo, un examen de ambas normas permite llegar no sólo a la conclusión que el objeto que regula cada una de ellas es distinto y, en consecuencia, no son contradictorias, sino que además las dictadas por el legislador vasco se ajustan perfectamente al sistema de reparto competencial antes perfilado.
En efecto, el art. 6.2 de la Ley Vasca tiene como único objeto regular la actividad de atribución de denominación y nomenclatura de las carreteras vascas, pero no cómo esta identificación ha de aparecer en las placas de ruta de las carreteras. En cambio, la mencionada norma de la Ley estatal tiene por objeto determinar el régimen de la identificación de esas mismas carreteras en las placas de ruta. Es decir, mientras que el objeto del primer precepto es la identificación en sí de la carretera, refiriéndose a su denominación y nomenclatura, el objeto del precepto estatal, en consonancia con la competencia establecida en el art. 149.1.21 CE, es el de alcanzar una unidad y coherencia de las distintas placas de ruta y señales de balizamiento, esto es, de los soportes físicos o materiales de las placas y de los caracteres en los que va inscrita la nomenclatura dada a la carretera. En consecuencia, no puede estimarse que el art. 6.2 impugnado adolezca de inconstitucionalidad.
Por los mismos motivos, también debe declararse la constitucionalidad del art. 6.4, que dispone que «Los órganos forales determinarán coordinadamente la nomenclatura de sus carreteras no incluidas en la red objeto del plan, de acuerdo con los criterios expuestos en los párrafos anteriores. La comisión del plan general de carreteras podrá realizar recomendaciones no vinculantes al respecto».
Finalmente, tampoco puede estimarse que el art. 6.3, cuyo texto dispone que «En los itinerarios de recorrido extracomunitario se establecerá (la denominación) de modo coordinado con la Administración central y con aquellos otros entes públicos afectados. La denominación de los itinerarios internacionales se ajustará, en su caso, a lo establecido en el art. 20.3 EA País Vasco», sea inconstitucional. Este precepto, presupuesta la competencia de la CA Vasca en materia de denominación de sus carreteras, y dejando al margen que se limita a reiterar lo dispuesto en el RD 2769/1980 de traspaso de carreteras que prevé la necesidad de coordinación para dicho tipo de carreteras, sea sobre las ya existentes (anexo B b), sea sobre las de futura construcción (anexo B c), es respetuoso con el orden competencial puesto que la remisión al art. 20.3 del Estatuto («El País Vasco ejecutará los tratados y convenios en todo lo que afecte a las materias atribuidas a su competencia en este Estatuto») no fija el alcance de la competencia de la Comunidad Autónoma para establecer la denominación de las carreteras incluidas en itinerarios internacionales, sino que, por el contrario, se limita a preservar las competencias autonómicas que sobre esta cuestión puedan corresponderle, sin prejuzgar cuáles, cuando se esté en presencia de algún convenio sobre denominación de itinerarios internacionales.
Examinada la constitucionalidad de este primer grupo de preceptos, corresponde enjuiciar ahora la impugnación relativa al art. 11.3.1 Ley Vasca 2/1989, cuyo tenor es el que sigue: «Las normas técnicas y de señalización del Estado se considerarán de carácter supletorio». Su párr. 2.º, no impugnado en este recurso, sigue diciendo: «En todo caso se aplicarán, con el carácter que corresponda a tenor de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía y en el RD 2169/1980 de 30 Dic., de transferencias del Estado al País Vasco en materia de carreteras, las normas técnicas y, de señalización dictadas por el Estado».
Objeto de este precepto, y en conexión con los anteriores apartados del art. 11, en los que se sistematizan las normas técnicas y de señalización en tres grupos distintos (normas de proyecto, normas de construcción y normas de conservación) es, pues, atribuir carácter supletorio a las normas técnicas y de señalización que dicte el Estado, aunque se aclare a continuación que tal supletoriedad se afirma sólo respecto de aquellos ámbitos a los que no afecte la obligación de aplicarlas directamente por imposición del RD 2769/1980.
El inciso enjuiciado, «Las normas técnicas y de señalización del Estado se considerarán de carácter supletorio», contenido en el art. 11.3.1 Ley Vasca 2/1989, es inconstitucional. La declaración de supletoriedad de tales normas supone negar la aplicabilidad directa de todo el derecho estatal en esta materia, aun cuando, acto seguido, se viene a reconocer en el siguiente párrafo la existencia de una competencia estatal para regular las normas técnicas y de señalización.
En nuestro enjuiciamiento de la constitucionalidad del precepto impugnado es preciso distinguir entre las denominadas «normas técnicas» (de proyecto, de construcción y de conservación de las carreteras) y las de «señalización», a pesar de que ambas son mencionadas de forma conjunta no sólo en la Ley 2/1989 del Parlamento Vasco, sino en la legislación de carreteras, tanto estatal como autonómica.
Como hemos razonado en el FJ 3.º, las instituciones generales del Estado ostentan plena competencia sobre las normas de señalización de las carreteras, en virtud de los títulos competenciales reconocidos en el art. 149.1.21 CE («régimen general de comunicaciones» y «tráfico y circulación de vehículos a motor»). De tal manera que el Estado tiene reconocida en los citados títulos competenciales, una competencia exclusiva que le habilita para dictar normas, en materia de señalización de carreteras, de aplicación directa para estas vías públicas en todo el territorio nacional y cualquiera que sea el ente titular de la carretera.
Asimismo, con apoyo en su competencia sobre obras públicas (art. 149.1.24 CE), el Estado puede dictar normas técnicas sobre cualquier carretera que sea de interés general o que, forme parte de una red viaria que discurra por más de una Comunidad Autonóma. Normas técnicas que comprenden la planificación, proyección, construcción, conservación, financiación, uso y explotación de las carreteras estatales. (TC S 65/1998, FF.JJ. 8.º, 11.º y 12.º). Sin perjuicio de que, como ya hemos dicho, la competencia estatal sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) «puede incidir en materia de carreteras, dada la trascendencia directa y significativa de las mismas sobre la actividad económica general, en cuanto infraestructura básica del transporte y las comunicaciones» (TC S 65/1998, FJ 7.º A).
Las competencias del Estado se han ejercido mediante la Ley de Carreteras de las Cortes Generales 25/1988, cuya disposición adicional segunda, apartado uno, dispone: «la Administración del Estado determinará la normativa técnica básica de interés general y, en particular, la relativa a la señalización y balizamiento de las carreteras, así como de cualquier otra que se derive del cumplimiento de tratados, convenios, acuerdos y recomendaciones de carácter internacional suscritos por España». Con lo cual debe concluirse que, si el Estado tiene reconocida en los títulos referidos, como se ha visto, una competencia que le permite dictar normativa de aplicación directa en materia de normas técnicas y de señalización para todas las Comunidades Autónomas, competencia que, por otra parte, no discuten los Letrados vascos, la declaración de supletoriedad que formula el precepto impugnado es inconstitucional en cuanto que el legislador relega al papel de supletoria una normativa que, constitucionalmente, está llamada a incidir de forma directa en la reglamentación jurídica de este sector material.
Y este defecto no resulta sanado por la ulterior remisión del art. 11.3, en su párr. 2.º, al RD 2769/1980. En efecto, el valor de los Reales Decretos de transferencia de servicios, en el sistema de delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ha sido objeto de una reiterada doctrina constitucional, recordada en el FJ 5.º, que se cifra en la idea de que los Reales Decretos de transferencia no atribuyen ni reconocen competencias sino que traspasan servicios, funciones e instituciones. No son, en consecuencia, normas determinantes del sistema constitucional de distribución de competencias, compuesto por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, cuyas prescripciones no pueden ser alteradas ni constreñidas por las disposiciones de los Decretos de traspasos (TC SS 113/1983, 102/1985, 56/1989, 103/1989, 147/1991, entre otras). Desde esta perspectiva, pues, aunque el Real Decreto de traspaso pudiera tener cierto valor interpretativo, como ya en otras ocasiones hemos declarado (TC SS 48/1985, 149/1985, 158/1986, 86/1989, 225/1993), este valor interpretativo no puede en modo alguno prevalecer sobre las previsiones constitucionales y estatutarias.
De ello resulta que las previsiones del RD 2679/1980 no tienen por qué agotar los supuestos en los que el Estado puede, en virtud de los títulos competenciales reconocidos en el art. 149.1 CE, dictar normativa de aplicación directa para todas las Comunidades Autonómas en materia de normas técnicas y de señalización, al margen de cuál sea el concreto carácter -básico o no- de la mencionada normativa estatal. Lo cierto es que la propia existencia de la disposición adicional segunda de la Ley de Carreteras del Estado 25/1998, y la no plena coincidencia de su regulación con la operada en el tan mencionado Real Decreto, confirman esta conclusión.
En consecuencia, tampoco la remisión contenida en el 2.º párrafo del art. 11.3 Ley Vasca 2/1989 salva la constitucionalidad de su párrafo primero que, por tanto, debe ser declarado contrario a la CE.
Además de los preceptos ya examinados, se impugna el art. 20.1 Ley del Parlamento Vasco 2/1989, en cuanto establece una necesidad de coordinación «bajo criterios de reciprocidad» en aquellas actuaciones, derivadas del plan general de carreteras del País Vasco, que pudieren afectar a las planificadas por otras Administraciones, sea la del Estado sean las Autonómicas.
El principio de reciprocidad tiene un significado jurídico preciso, consistente en que un poder público condiciona su actuación a que otro poder público, distinto y ajeno al primero, actúe de la misma manera que él, so pena de que ambos se nieguen recíprocamente lo que a los dos interesa, permaneciendo inactivos o actuando cada uno por su cuenta. Esa forma de proceder es característica de un contexto jurídico determinado: cuando los dos poderes públicos que interactúan carecen de deberes recíprocos, impuestos por una norma de origen legal, convencional o consuetudinario, pero en cualquier caso vinculante para ambos, y no se encuentran tampoco sometidos a una jurisdicción que pueda declarar con fuerza de cosa juzgada sus deberes respectivos, y compelerles en caso necesario a cumplirlos.
Este significado jurídico preciso es el que se desprende del art. 20.1 de la Ley impugnada pues, no obstante los esfuerzos argumentales de los Letrados del Gobierno y del Parlamento Vascos, no de otro modo puede explicarse que la coordinación con otras Administraciones se haga «en el ámbito de las facultades y atribuciones respectivas», sí, pero «bajo criterios de reciprocidad». La alegación de que el Estado carece de competencias específicas de coordinación en materia de carreteras (lo que daría lugar a una cooperación voluntaria) no tiene en cuenta, en primer lugar, que la competencia estatal sobre «obras públicas de interés general» no se limita a la construcción o financiación de tales obras, sino que alcanza igualmente a su planificación (como hemos declarado en la TC S 65/1998, FJ 8.º). Y, en segundo lugar, que lo mismo que las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma apoyan el plan general de carreteras del País Vasco, y la Ley 2/1989 que lo regula, el Estado puede hacer valer, si concurren las circunstancias que lo justifiquen, títulos competenciales suficientes para asegurar el mantenimiento y la eventual mejora de una red viaria interconectada en toda España, como razonamos en el FJ 3.º (TC SS 56/1986, 227/1988 y 118/1996), y ha dejado sentado nuestra Sentencia sobre la red estatal de carreteras (TC S 65/1998, FF.JJ. 9.º a 12.º).
Lo anterior permite comprender que el principio de reciprocidad no se cohonesta con los principios de solidaridad, cooperación y coordinación que son consustanciales al Estado de las Autonomías (TC SS 18/1982, FJ 4.º, 11/1986, FJ 5.º, 96/1986, FJ 3.º y 64/1990, FJ 7.º). Precisamente porque, como afirma el Letrado del Parlamento Vasco, todas las Administraciones públicas que ostentan competencias sobre las carreteras están jurídicamente: obligadas a coordinar sus actuaciones, en virtud del deber general de colaboración inherente a la arquitectura del Estado de las Autonomías, no es lícito subordinar la conducta debida por ninguna de las Administraciones a lo que puedan hacer las demás, ni presumir que el desacuerdo solo puede dar lugar a la inactividad o, incluso, a la actuación unilateral por parte de cada una de ellas. Todas las autoridades tienen el deber de colaborar lealmente en el ejercicio de sus atribuciones; y si incumplen dicho deber, impuesto por la CE y el respectivo Estatuto de Autonomía, existen cauces políticos, administrativos y, en última instancia, jurisdiccionales para reparar dicho incumplimiento (TC SS 18/1982, 76/1983, 80/1985, 49/1991 y 102/1995).
Este ejercicio coordinado de las competencias respectivas es de extraordinaria importancia, pues no debe olvidarse que las carreteras, bienes de dominio y uso público, están al servicio de los ciudadanos que circulan por ellas y para los que son construidas y explotadas.
Por consiguiente, el inciso del art. 20.1 Ley Vasca 2/1989, que somete la coordinación entre Administraciones a «criterios de reciprocidad», es inconstitucional y nulo.
El último grupo de preceptos impugnados lo integran, de un lado, la disposición transitoria tercera y las referencias del anexo a las autopistas A-1, A-8 y A-68; y, de otro, el anexo en cuanto incluye el «tramo Condado de Treviño» en el catálogo de la red objeto del plan regulado en la Ley Vasca 2/1989. Al análisis de estas normas dedicaremos la parte final de nuestro examen, aunque de forma separada, pues los motivos de fondo de una y otra impugnación no son, ciertamente, coincidentes.
La disp. trans. 3.ª Ley del Parlamento Vasco 2/1989 dispone que «En tanto no se proceda al traspaso de funciones y servicios, la mención a las Autopistas A-1, A-8 y A-68 se entiende limitada a los efectos reseñados en el apartado primero del art. 20 y en el art. 21 de la Ley». Esta remisión a los arts. 20 y 21 supone, según el Abogado del Estado, el reconocimiento de competencias de la Comunidad Autónoma en relación con tales autopistas, especialmente en el art. 20.1, puesto que no cabe coordinación sin la existencia de competencias. Asimismo, considera que el propio régimen transitorio conferido al objeto de su regulación supone una afirmación competencial carente de fundamento jurídico, pues si el legislador hubiera deseado una competencia transitoria para las autopistas en régimen de concesión lo habría indicado expresamente en el RD 2769/1980.
Frente a ello, tanto el representante del Gobierno Vasco como el del Parlamento oponen principalmente, para sustentar la constitucionalidad de tal regulación, el argumento del régimen singular que sobre la materia carreteras ostenta la CA Vasca en virtud de su también peculiar régimen foral.
A tenor del reparto de competencias establecido por el art. 10.34 EA País Vasco, en el marco del art. 149 CE, que analizamos detenidamente en fundamentos jurídicos anteriores, la Comunidad Autónoma ostenta una competencia de coordinación sobre las competencias privativas de los territorios históricos sobre carreteras. Competencia que la Ley impugnada asienta en tres títulos competenciales: la coordinación en materia de carreteras (art. 10.34 EA País Vasco y art. 7 a 8 Ley Vasca 27/1983), la ordenación del territorio (art. 10.31 EA País Vasco) y la promoción y planificación de la actividad económica (art. 10.25 EA País Vasco). Esa competencia de coordinación, que se proyecta sobre las Diputaciones forales, está a su vez encuadrada en los títulos competenciales que al Estado reserva el art. 149.1 CE, en los términos que analizamos en su momento.
El objeto del reparto competencial son las carreteras que discurren por el País Vasco, y cuya titularidad ha sido precisada, en un primer momento, por el RD 2769/1980, y posteriormente por los Decretos del Gobierno Vasco que traspasaron todos los tramos de carretera a los territorios históricos, al amparo del art. 10.34 Estatuto de Autonomía y de la Ley del Parlamento Vasco 27/1983 de 25 Nov., sobre relaciones entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de sus territorios históricos.
La disp. trans. 3.ª impugnada requiere un juicio de constitucionalidad matizado. Su inciso inicial («En tanto no se proceda al traspaso de funciones y servicios») es contrario a la CE, por lo que debe ser anulado. En cambio, el resto del precepto respeta el orden constitucional de competencias.
Todas las partes en el presente proceso reconocen que las autopistas A-1, A-8 y A-68 forman actualmente parte del catálogo de carreteras de la Red de Interés General del Estado, y que en la actualidad su titular es el Estado, que ostenta plena competencia sobre ellas. En consecuencia, según lo previsto en la Ley de Carreteras de las Cortes Generales 25/1988 de 29 Jul., seguirán sujetas a la potestad de las instituciones generales del Estado mientras no se modifique la red estatal de carreteras por el procedimiento previsto en el art. 4 de dicha ley general, sin que a tal efecto sea relevante el hecho de su régimen concesional (TC S 65/1998, FF.JJ. 4.º y 9.º y 12).
Por consiguiente, la concreta declaración que entraña la disposición transitoria tercera recurrida de que la titularidad del Estado sobre las autopistas de su competencia es provisional resulta contraria al bloque de la constitucionalidad. Que se proceda o no al traspaso de funciones y servicios sobre esas carreteras estatales es una eventualidad ajena de todo punto a la potestad legislativa del Parlamento Vasco, y que depende de si se modifica, o no, en el futuro la red estatal de carreteras, en los términos que han sido declarados constitucionales por la TC S 65/1998, FF.JJ. 4.º y 9.º a 12.º, y que se acomode al reparto de competencias establecido en el País Vasco, analizado en anteriores fundamentos jurídicos de esta sentencia. Los distintos legisladores que forman parte del Estado de las Autonomías pueden interpretar el alcance y los límites de su propia competencia, definida en la CE y en el respectivo Estatuto de Autonomía, cuando la ejercitan al aprobar las leyes que les corresponden. Pero, lo mismo que no pueden hacer una interpretación genérica y abstracta del sistema constitucional y estatutario de distribución competencias (TC S 76/1983, FJ 4.º), tampoco pueden hacer una interpretación que condicione para el futuro las competencias ostentadas por las restantes instituciones generales y autonómicas del Estado; pues tanto en un caso como en el otro se estarían subrogando en el ejercicio del poder constituyente, sin contar con una expresa previsión constitucional o estatutaria (TC S 227/1988, FJ 3.º). Como declaramos en la TC S 46/1990, «nunca un legislador autonómico puede disponer nada acerca del ámbito legislativo propio del legislador estatal, ni puede decir nada sobre el momento de entrada en vigor de las leyes del Estado» (FJ 4.º).
El resto del precepto, por el contrario, es constitucional. La afirmación de que «la mención a las autopistas A-1, A-8 y A-68 se entiende limitada a los efectos reseñados en el apartado primero del art. 20 y en el art. 21 de la Ley» tiene un significado inequívoco: el Gobierno Vasco debe coordinar sus actuaciones con los planes que la Administración general del Estado mantenga sobre las carreteras de su competencia (párr. 1 del art. 20.1 Ley Vasca 2/1989), y aquél propondrá a ésta las actuaciones que estime que sería oportuno que realice la Administración del Estado sobre las autopistas A-1, A-8 y A-68 (párr. 2 del mismo art. 20.1); todo ello sin perjuicio de la cooperación económica, técnica y administrativa que las distintas Administraciones públicas pueden desarrollar entre sí voluntariamente (art. 21, al que también se remite la disp. trans. 3.ª).
En efecto, «criterios lógicos, técnicos y de experiencia», que deben presidir la interpretación de las reglas de reparto competencial (TC S 227/1988, FJ 15.º), avalan la formulación legal. El precepto enjuiciado se limita a facilitar. la colaboración entre las distintas Administraciones públicas implicadas en la construcción y el mantenimiento de las carreteras que, como hemos señalado al enjuiciar la Ley de Carreteras aprobada por las Cortes Generales en 1988, son una materia que requiere una constante colaboración interadministrativa, al servicio del público que usa esos bienes de dominio público: «ni la CE (arts. 148.1.5 y 149.1.24) ni los Estatutos de Autonomía obligan a considerar las carreteras como unidades independientes... Las carreteras, en cuanto vías de comunicación y transporte, no se proyectan ni construyen de espaldas a las ya existentes, sino asegurando la conexión y el enlace de unas con otras, que es lo que provoca la imagen de red o redes» (TC S 65/1998, FJ 12.º).
La disp. trans. 3.ª, rectamente entendida, se limita a despejar cualquier duda que pudiera surgir por el hecho de que el plan general de carreteras del País Vasco refleje gráficamente las autopistas estatales, para facilitar la coordinación y cooperación con el Estado, junto con las autopistas y otras carreteras que, por ser de titularidad de las Diputaciones forales, son sometidas a coordinación por el plan en los términos vinculantes que detallan otros preceptos de la Ley Vasca 2/1989 (singularmente, sus arts. 12 a 19), y que resultan ajenos a las carreteras de competencia estatal.
Por último, el Abogado del Estado impugna, por razones de territorialidad, la inclusión en la red vasca de carreteras, según el anexo de la Ley, del tramo que discurre por el condado de Treviño de la N-1 de Madrid a Irún, pues dicho enclave pertenece a la Comunidad de Castilla y León (provincia de Burgos) y no a la CA Vasca. Manifiesta, además, que si bien en el catálogo de carreteras de la red de interés general del Estado, la N-1 de Madrid a Irún sólo figura el trayecto de Madrid al límite con la provincia de Alava, LP Alava, debe entenderse comprendido en itinerario de interés. general y considerarse carretera estatal y ello con independencia de que en este caso, y por constituir el Condado un enclave territorial, el límite provincial debe ser de carácter perimetral o lineal discontinuo.
Frente a ello, el Gobierno y el Parlamento Vascos, dando por reproducidas sus alegaciones ya consignadas en los antecedentes de esta sentencia, afirman, en síntesis, que nos hallamos ante una competencia que históricamente, desde 1870, ha ejercido la Diputación foral de Alava. De esta forma, se justifica el contenido del catálogo de la red vasca de carreteras, según el anexo de la ley, en el que se incluye la N-1, haciéndose constar en la columna «denominación»: «De Madrid a Irún»; en la columna «comienzo»: «límite provincia Burgos en Rivabellosa»; en la columna «final»: «límite CF Navarra en Eguino»; y en la columna «observaciones»: «incluido tramo Condado de Treviño». Y dejan claro las representaciones vascas que esta inclusión responde a una inequívoca voluntad de ejercer las competencias correspondientes en materia de carreteras, reconocidas en el art. 10.34 EA País Vasco, sobre el tramo de la carretera N-1 en su paso por el Condado de Treviño que, territorialmente, pertenece a la provincia de Burgos y, por tanto, a la CA Castilla y León.
Pues bien, planteado así el debate en esta última de las impugnaciones de la L 2/1989, es claro que este Tribunal está llamado a pronunciarse sobre si la inclusión del tramo «Condado de Treviño» en la red general de carreteras del País Vasco como carretera de la titularidad de la Diputación foral de Alava, vulnera o no el principio de territorialidad, proclamado tanto en la CE (arts. 137 y 147.2 b) como en el Estatuto de Autonomía (arts. 2.2 y 20.6 EA País Vasco), y si una tal vulneración o contradicción supone, en este caso, vicio de inconstitucionalidad.
La carretera N-I de Madrid a Francia por Irún discurre, en el tramo objeto de este proceso (puntos kilométricos 329,45 al 336,15), por el condado de Treviño, territorio de la provincia de Burgos enclavado en la de Alava. Se encuentra, pues, fuera del territorio de la CA País Vasco, «integrado por los territorios históricos que coinciden con las provincias en sus actuales límites, de Alava, Guipúzcoa y Vizcaya» (arts. 2, 8, EA País Vasco, TC S 99/1986). Las representaciones del Gobierno y del Parlamento Vascos sostienen en sus alegaciones que la inclusión: en el anexo de la L 2/1989 impugnada del «tramo Condado de Treviño» supone la afirmación de la titularidad de la Diputación foral sobre el mencionado tramo de la carretera N-I; si bien reconocen la excepcionalidad de las facultades de actuación sobre carreteras que transcurren sobre el ámbito territorial de otra, justifican la atribución competencial en el origen histórico de un régimen especial, como el foral, que, en ocasiones, puede implicar particularidades respecto de los principios generales que ordenan el entramado institucional y competencial del Estado de las Autonomías.
Planteada en estos términos, de titularidad de las competencias legislativas y planificadoras sobre el tramo conocido como «la Legua del Rey», la mencionada inclusión en el anexo de la ley impugnada ha de estimarse inconstitucional. El Estado tiene la titularidad de la competencia sobre la carretera N-I a su paso por el Condado de Treviño. En consecuencia, corresponde a la Administración general del Estado la planificación de dicho tramo de carretera, planificación que debe ser coordinada con la del resto de la carretera y de las redes viarias de las que forma parte.
Nadie ha puesto en cuestión las facultades de actuación que la Diputación foral de Alava ha venido ejerciendo desde antiguo sobre el tramo de la carretera N-I a su paso por el condado de Treviño, facultades de gestión, a ella encomendadas, que la Diputación foral de Alava conserva íntegramente por virtud de su régimen jurídico y a quien corresponden las operaciones de conservación y mantenimiento de la vía y las demás actuaciones previstas en la actualidad por el art. 15 Ley sobre Carreteras de las Cortes Generales 25/1988; y que se mantendrán, mientras no sean modificadas.
Por tanto, nada se opondría a que una ley de carácter y finalidad coordinadora como es la Ley del Parlamento Vasco 2/1989 aquí impugnada, aludiera a las mencionadas facultades de conservación y explotación que conserva la Diputación foral de uno de sus territorios históricos, a fin de facilitar la necesaria coordinación tanto con las administraciones correspondientes de las instituciones comunes del País Vasco. como con la Administración del Estado titular de la carretera, responsables todas ellas de ofrecer a los ciudadanos un servicio público de carreteras adecuado y eficaz. Este no es, sin embargo, el caso de la Ley 2/1989 del Parlamento Vasco, en la que el tramo en cuestión se incluye, sin matización alguna, en el catálogo de la red objeto del plan.
El Estado, pues, mantiene intacta su competencia sobre la carretera N-I cuando discurre fuera del territorio del País Vasco. La cesión de la gestión del tramo de la «Legua del Rey», sobradamente justificada por razones técnicas para un mejor servicio de los usuarios de la carretera, no conlleva la pérdida de la titularidad de la competencia sobre la misma por parte del Estado, que es irrenunciable (TC SS 26/1982, FJ 1.º y 11/1984, FJ 1.º). Como ha sucedido hasta ahora, a la Administración del Estado le corresponde la planificación del citado tramo que atraviesa el Condado de Treviño. Cualquier variación de su trazado cualquier construcción que desborde la dimensión propia de la conservación de la vía sólo podría ser llevada a cabo con «la necesaria concurrencia de la voluntad del ente cuyas competencias pueden verse afectadas» (TC S 136/1992, FJ 4.º) que, al tratarse de una carretera estatal, es la Administración general del Estado.
Estas razones determinan la inconstitucionalidad de la inclusión contenida en el anexo de la ley impugnada del «tramo condado de Treviño».
En atención a todo lo expuesto, el TC, por la autoridad que le confiere la CE,
Ha decidido
Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley reguladora del Plan General de Carreteras del País Vasco 2/1989 de 30 May., y, en su virtud:
Declarar inconstitucionales y, por consiguiente, nulos los siguientes preceptos:
Desestimar el recurso en todo lo demás.
Madrid, 18 Jun. 1998.
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