Artículo 4.

1. Son carreteras estatales las integradas en un itinerario de interés general o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma.

2. Las carreteras a que se refiere el apartado anterior constituyen la Red de carreteras del Estado, que podrá modificarse mediante Real Decreto, a propuesta del Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, en los siguientes supuestos:

• 2.1. Por cambio de titularidad de carreteras existentes en virtud de acuerdo mutuo con las Administraciones Públicas interesadas.
  
• 2.2. Por la construcción por el Estado de nuevas carreteras integradas en un itinerario de interés general o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma.
  

3. A efectos de lo establecido en el punto 2.2 de este artículo, se consideran itinerarios de interés general aquéllos en los que concurra alguna de las siguientes circunstancias:

• 3.1. Formar parte de los principales itinerarios de trafico internacional, incluidos en los correspondientes convenios.
• 3.2. Constituir el acceso a un puerto o aeropuerto de interés general.
• 3.3. Servir de acceso a los principales pasos fronterizos.
• 3.4. Enlazar las Comunidades Autónomas, conectando los principales núcleos de población del territorio del Estado de manera que formen una red continua que soporte regularmente un tráfico de largo recorrido.

4. En ningún caso tendrán la consideración de nueva carretera las duplicaciones de calzada, los acondicionamientos de trazado, los ensanches de plataforma, las mejoras de firme, las variantes y, en general, todas aquellas otras actuaciones que no supongan una modificación sustancial en la funcionalidad de la carretera preexistente.

Notas:

• "A la vista de lo indicado en los fundamentos precedentes, no cabe apreciar la inconstitucionalidad denunciada de los criterios utilizados por el legislador estatal para la definición de las carreteras estatales en los apartados 1 y 2.2 del art. 4 de la Ley 25/88.
      Por lo que respecta al primero (la integración de una carretera en un itinerario de interés general), no puede considerarse inconstitucional simplemente por apelar al concepto de «interés general», ya que, como hemos indicado, tal criterio no es ajeno a la distribución de competencias trazada en esta materia por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, y no excluye la consideración simultánea del criterio territorial.
      Tampoco puede reputarse inconstitucional por referir el interés general a los itinerarios en que se integran las carreteras en lugar de a las carreteras mismas, es decir, por acudir al concepto de «integración» de una carretera en un itinerario de interés general, pues ni la Constitución. (arts. 148.1.5 y 149.1.24) ni los Estatutos de Autonomía obligan a considerar las carreteras como unidades independientes (al igual que el art. 149.1.22 no obliga a hacer lo propio con los ríos, STC 227/88, fundamento jurídico 15). En efecto, «criterios lógicos, técnicos y de experiencia», que deben presidir la interpretación de las reglas de reparto competencial (STC 227/88, fundamento jurídico 15), avalan la utilización de dicha formulación legal. Las carreteras, en cuanto vías de comunicación y transporte, no se proyectan ni construyen de espaldas a las ya existentes, sino asegurando la conexión y el enlace de unas con otras, que es lo que provoca la imagen de red o de redes. Nada obliga, pues, en el momento de planificar, proyectar y construir una nueva carretera, a efectuar una consideración aislada de su itinerario o trazado, sin tener en cuenta su eventual integración en otro más amplio, que es lo que permite atender adecuadamente a los aspectos funcionales y cualitativos determinantes de su interés general (a los itinerarios del tráfico o transporte que se verifica a través de las mismas) y consiguiente incorporación a la Red de Carreteras del Estado.
      El Consejo Ejecutivo impugna también la concreción de que es objeto dicho criterio en el apartado 3 del art. 4, al especificar las circunstancias que permiten calificar un itinerario como «itinerario de interés general», «a los efectos de lo establecido en el punto 2.2 de este artículo». Las circunstancias primera y cuarta («formar parte de los principales itinerarios de tráfico internacional, incluidos en los correspondientes Convenios» y «enlazar las Comunidades Autónomas, conectando los principales núcleos de población del territorio del Estado de manera de formen una red continua que soporte regularmente un tráfico de largo recorrido») únicamente son impugnadas por su inclusión bajo la rúbrica de «itinerarios de interés general», en la medida en que éste sería un concepto extraño e incompatible con el orden de competencias. Ahora bien, una vez que ya hemos establecido que tal concepto resulta conforme y compatible con el orden constitucional de distribución de competencias en la materia, decae el único motivo alegado para sostener su inconstitucionalidad.
      No está de más, sin embargo, señalar que en ambos supuestos se produce una combinación adecuada de los dos criterios que, según se ha indicado, presiden el reparto de competencias en la materia. En efecto, en ambos casos se trata de itinerarios supracomunitarios, selectivamente escogidos o cualificados en virtud de determinadas circunstancias que los hacen merecedores de la consideración de interés general.
      El Consejo Ejecutivo objeta, sin embargo, las circunstancias segunda y tercera («constituir el acceso a un puerto o aeropuerto de interés general» y «servir de acceso a los principales pasos fronterizos»), porque entiende que pueden ser necesarias, pero no suficientes, para la consideración de una carretera como estatal, ya que si tales accesos discurrieran íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma, los criterios constitucionales y estatutarios de distribución de competencias en la materia impedirían su catalogación como carreteras estatales.
      Ahora bien, teniendo en cuenta que, como se ha señalado anteriormente, el criterio del interés general puede permitir la consideración como carretera estatal de una carretera de itinerario íntegramente comunitario, y que a este Tribunal no le corresponde determinar a priori cuáles puedan ser esas razones de interés general, no cabe entender que el margen de libertad de que goza el legislador a este respecto haya sido sobrepasado en relación con ninguna de dichas circunstancias.
      Considerando, de este modo, como principal circunstancia delimitadora de la Red de Carreteras del Estado la indicada en el apartado 3.4, nada cabe objetar a las recogidas en los apartados 3.2 y 3.3, dado el propio sentido limitativo con el que están expuestas y la presencia de otras competencias que corresponden en exclusiva al Estado.
      En efecto, nada cabe oponer a que otra de las funciones de interés general de la Red de Carreteras del Estado sea la de asegurar el acceso a los «principales» pasos fronterizos (apartado 3.3), completando así los «principales itinerarios de tráfico internacional, incluidos en los correspondientes Convenios» (apartado 3.1). El interés general puede justificarse, además, en razón de la competencia exclusiva del Estado en materia de «relaciones internacionales» (art. 149.1.3 C.E.), como se evidencia, en el caso que nos ocupa, en las responsabilidades que en virtud de la misma corresponden al Estado en garantía de la libre circulación de personas y mercancías en el seno de la Unión Europea (art. 93 C.E.), y muy particularmente en relación con el transporte internacional de mercancías y viajeros, de lo que es reflejo la Ley 52/84, de 26 de diciembre, sobre protección de medios de transporte extranjeros que se hallen en territorio español realizando viajes de carácter internacional.
      Tampoco cabe oponer ningún reparo a la otra de las circunstancias definitorias de lo que constituye un itinerario de interés general, esto es, «constituir el acceso a un puerto o aeropuerto de interés general» (apartado 3.2), pues refleja otra de las funciones que pueden legítimamente corresponder, en principio, a la Red de Carreteras del Estado, cual es la de asegurar la conexión o salida a las vías de comunicación terrestre de esas otras grandes infraestructuras de transporte de titularidad estatal, como son los puertos y aeropuertos de interés general (art. 149.1.20 C.E.), desde una perspectiva combinada de los transportes sobre los que el Estado ostenta competencia exclusiva. Hay que tener presente, además, que este tipo de accesos, por el propio emplazamiento de tales infraestructuras portuarias y aeroportuarias, normalmente formarán parte de tramos urbanos o redes arteriales sometidos a un régimen específico de acuerdo con el Capítulo Cuarto de la Ley 25/88.
      El Consejo Ejecutivo impugna asimismo el segundo de los criterios que, de acuerdo con el apartado 2.2 del art. 4, puede determinar, alternativamente, la modificación de la Red estatal en virtud de la construcción por el Estado de una nueva carretera, el que se trate de una carretera «cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma», por entender que descansa en unos conceptos ajenos a los que presiden el reparto de competencias en la materia. Lo primero que hay que hacer notar es que este criterio, a diferencia del anterior, no recibe concreción ulterior por parte de la Ley, a pesar de que en sí mismo se vale de conceptos con cierto grado de indeterminación como los de «sistema de transporte» y «afección», ni tampoco resulta evidente a priori qué otras circunstancias distintas de las ya incluidas en el primer criterio podría cobijar.
      No obstante, la simple indeterminación del criterio no es causa de inconstitucionalidad, al no existir reserva de Ley para el ejercicio por el Estado de esta competencia y quedar siempre a salvo la posibilidad de impugnación de su aplicación práctica (en este sentido, STC 40/98, fundamento jurídico 19); de ahí que lo único que cabe resolver en este momento es si tal criterio se vale en sí mismo y de forma manifiesta de conceptos contrarios al reparto de competencias en la materia. Sin embargo, no es éste el caso. Dado que la existencia de una Red de Carreteras del Estado tiene asiento constitucional en el art. 149.1.24 C.E., nada cabe objetar en principio, desde esta perspectiva, que es a la que principalmente se refiere la parte impugnante, al mencionado criterio para la eventual inclusión de nuevas carreteras en dicha Red.
      Finalmente, y por lo que se refiere al último motivo de impugnación del apartado 2.2 del art. 4, el no haberse establecido una reserva del tipo de Ley previsto en el art. 131 C.E. para la inclusión de nuevas carreteras en la Red estatal, basta señalar que, como advierte el Abogado del Estado, y hemos indicado en repetidas ocasiones [SSTC 29/86, fundamento jurídico 3.º; 227/88, fundamento jurídico 20 a) y 145/89, fundamento jurídico 1.º], y muy recientemente a propósito de la impugnación del art. 20 de la Ley de Puertos (STC 40/98, fundamento jurídico 40), el art. 131 C.E. responde a la previsión de una posible planificación conjunta, de carácter global, de la actividad económica, y no resulta aplicable a una planificación de ámbito más reducido, por importante que pueda ser, como sucede con la planificación de carreteras, por lo que también se ha de rechazar la impugnación por este motivo." Sentencia del Tribunal Constitucional 65/98 (fundamento jurídico 12)