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Resumen de ideas expuestas, debatidas sobre los Gastos Generales aplicables a una obra:
Desde épocas anteriores, los dictámenes del Consejo de Estado sobre reclamaciones de daños en cuanto a la valoración de los gastos generales habidos durante una paralización de obra, así como las Resoluciones Ministeriales consecuentes, y los fallos judiciales de los recursos contencioso-administrativos en su caso, han ido sufriendo cambios, en parte motivados por informes también diversos de este Consejo de Obras Públicas.
Al considerar que su especialización técnica le faculta para ello; ha querido centrar esas variadas opiniones al debatir en este Pleno-extraordinario este asunto.
En general, los contenidos en los artículos 68 del Reglamento anterior y 131 del nuevo Reglamento. En concreto:
A través del 17% de Gastos Generales, aplicable a los precios de ejecución material, en cada una de las certificaciones de obra, para el Ministerio de Fomento (existen las excepciones de Vivienda y F.F.C.C. es del 13 % solamente, por proceder de otros antiguos Departamentos para los que así estaba fijado) y para el Ministerio de Medio Ambiente.
La cantidad resultante se debe afectar del coeficiente de adjudicación; y le será aplicable la revisión de precios.
En casos de indemnizaciones por daños catastróficos que se reconozcan, habidos en la obra durante el período del contrato, si dichos daños se valoran con precios del Cuadro de Precios de Proyecto o deducidos de las Bases o Justificación de precios del mismo, se considerará como valor de los Gastos Generales el 13%, porcentaje resultante al disminuir el 4% de Tasas de inspección, ya que estas tasas no existen si no hay certificaciones.
Si la valoración se hace con precios finales del mercado, de unidades acabadas, ya no se precisa incrementar ningún porcentaje.
No cabe incorporar Beneficio Industrial, ni IVA, al tratarse de indemnizaciones.
Este criterio fue aceptado mayoritariamente por los Consejeros asistentes al Pleno Extraordinario.
En casos de indemnización por paralización en la ejecución de las obras, por culpa de la Administración, total o parcial y temporal o definitiva con resolución del contrato:
Para estos casos, (recíprocos a los contemplados en el artículo 95 del texto refundido de la Ley cuando por causas imputables al contratista hubiera incurrido en demoras en la ejecución y, por tanto, en las penalidades establecidas) se acepta que procede indemnizar cuando, cumpliendo los restantes requisitos legales, los daños sean los habidos en maquinaria y los del personal afecto a la obra paralizada, según la cláusula 65 del Pliego de Cláusulas, "así como entre otros factores", considerando también los Gastos Generales soportados durante la paralización, ya que éstos son principalmente por haberes y retribuciones del personal y maquinaria (comunicaciones y vehículos) de las oficinas central y regional.
Al reconocerse culpable la Administración de la
paralización, quiebra el contrato en cuanto al plazo convenido, y también en los gastos
generales acordados que en alguna parte son proporcionales al tiempo de duración de la
actividad, por lo que debe
responsabilizarse del desequilibrio económico que produce.
Se considera y mayoritariamente se admite reconocer que existen algunos de estos Gastos Generales mientras dura la paralización de las obras, como adicionales a los ya contratados y distintos de los que serán retribuidos posteriormente, cuando en su caso se reanude la ejecución de la obra y se ejecuten y certifiquen las unidades de obra paralizadas.
Se acepta mayoritariamente considerar compatibles, en una misma obra, las indemnizaciones por las suspensiones habidas, con la indemnización por la resolución de contrato, cuando la haya.
Los Gastos Generales de una obra en ejecución normal cuando ésta se paraliza siguen existiendo, pero en menor cuantía que en la obra en actividad.
En una obra hay varios tipos de Gastos Generales:
Los conceptos que constituyen los Gastos Generales de una obra paralizada son los mismos definidos anteriormente, pero algunos pueden disminuir o anularse, entre los que se deben considerar también los específicos de la obra, como son sus avales, seguros, gastos de replanteo y liquidación, etc.
El Pleno acepta mayoritariamente que algunos de estos conceptos son incluibles en la remuneración indemnizatoria por daños en una paralización.
De la simple lectura de la enumeración realizada de los Gastos Generales se deduce la seria dificultad que representaría, el justificar documentalmente la cuantificación de esos conceptos, por lo que el Pleno, aunque en un primer lugar la considera como la forma ideal, reconoce la práctica imposibilidad de poder opinar y aceptar las justificaciones que así se presenten.
Se discute como forma de posible valoración, la afectación del 13% de gastos generales sobre las otras partidas que puedan existir y mantenerse sobre los costes directos e indirectos de la obra concreta durante el período de inactividad, fórmula aceptada en otras épocas, si bien esos conceptos no son proporcionales y así no se podrían cuantificar esos gastos generales cuando la actividad de ejecución directa en la obra suspendida fuese nula.
El Pleno se inclina mayoritariamente por fijar estimativamente un porcentaje para esos Gastos Generales, a aplicar a la media mensual contractual del presupuesto en ejecución material, sobre los meses que dure tal paralización.
La estimación del porcentaje para esos Gastos Generales, podría realizarse y también aceptarse por diferencia, partiendo del total máximo admitido y contratado (17 % o el que en cada caso corresponda) y deduciendo de él los gastos generales que no son proporcionales al tiempo de duración de la obra. Así se estimaría la repercusión, de los conceptos de los gastos estructurales de la organización general de la empresa constructora que perduran durante la paralización:
Además, aún cuando se mantengan esos conceptos que conforman los gastos generales de la empresa, y que se han valorado en el 5,5%, realmente ésta no tendrá la misma actividad y su importancia y cuantía se reduce mientras la obra permanece paralizada. Esa estimación reductora, muy difícil de hacer pues intervienen diversos factores como: tipo de la obra, motivo de la suspensión, organización de cada empresa, momento de la ejecución en la que se paraliza, etc....., lleva a no poder precisar más. Por lo que, en cada caso, y a la vista de esos factores, se tendrá que cuantificar su estimación de forma razonada.
Se debate aceptar que esas actividades, en un elevado número de los casos, se reducirían de esta manera entre una cuarta parte y las dos terceras partes, es decir, llegar a admitir una valoración acotada de los gastos generales durante la paralización por culpa de la Administración, cercana a los porcentajes del 1,5% al 3,5% como aproximación suficientemente aceptable.
El porcentaje admisible sería aplicado sobre el presupuesto de ejecución material de la obra contratada primitiva, afectada por la relación entre el tiempo de la paralización y el plazo contractual primitivo.
Para ello se hace necesario contar en el expediente con la aportación de información suficiente referida fundamentalmente a volumen total contratado por la empresa reclamante, y de la obra objeto de la suspensión el plan de obra y las certificaciones mensuales expedidas.
Por lo expuesto, el Pleno del Consejo, por mayoría, considera que las reclamaciones de daños que formulen las empresas contratistas con motivo de suspensiones de las obras contratadas y en las que reglamentariamente tengan derecho a indemnización, la cuantía de los gastos generales de estructura de la empresa a tener en cuenta deberá valorarse mediante una razonada justificación de los daños sufridos, con nóminas y facturas.
Pero dada su dificultad para opinar y aceptar así estas justificaciones, también se admite cifrarla aplicando el porcentaje de gastos generales del contrato sobre los costes directos e indirectos si los hubiere en la obra paralizada; y aplicando un porcentaje limitado a los conceptos de gastos generales que perduran durante la obra paralizada, conceptos además reducidos según las circunstancias y situación, de forma estimativa pero razonada en cada caso, por su menor actividad mientras dura la suspensión, sobre el importe del presupuesto de ejecución material de la obra contratada primitiva afectada por la relación entre el tiempo de la paralización y el plazo contractual primitivo; la cantidad resultante debe corregirse con el coeficiente de adjudicación y la revisión de precios del contrato, todo ello en conformidad con lo reseñado en el presente estudio.
El Secretario General del Consejo
Rafael Giménez Roig
El Presidente del Consejo
José María Vizcayno Muñoz
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