LEY 2/2015, de 30 de marzo, DE DESINDEXACIÓN DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA

PREÁMBULO

I

La indexación es una práctica que permite modificar los valores monetarios de las variables económicas, de acuerdo con la variación de un índice de precios a lo largo de un período. La indexación con base en índices generales, como el Índice de Precios de Consumo (IPC), aunque es una convención ampliamente extendida, no necesariamente está justificada, ni produce beneficios para el conjunto de una economía desarrollada como la española.

La práctica indexadora tiende a ser más generalizada en economías donde la inestabilidad macroeconómica, en particular una elevada inflación, erosiona el poder adquisitivo de los valores monetarios, de forma que se recurre a referenciar la evolución en el tiempo de tales valores a índices de precios como mecanismo de defensa.

Sin embargo, tal mecanismo genera efectos perversos. La indexación está en el origen de los denominados «efectos de segunda ronda». Cuando el precio de un bien o servicio aumenta, los índices de precios como el IPC suben, y esto supone un aumento automático en el precio de otros bienes simplemente porque están indexados a este índice. Ocurre así que un aumento del precio del petróleo o de un alimento encarece, debido a su impacto en el IPC, el precio de bienes cuyos costes de producción no tienen una conexión directa con esos dos bienes.

La indexación, por tanto, tiende a generar una inflación más elevada y favorece su persistencia en el tiempo, aun cuando desaparece la causa inicial que generó el incremento de precios. Una inflación elevada y persistente genera costes económicos: entre otros, desvirtúa la información que deben transmitir los precios, dificulta la concertación de contratos a largo plazo y deteriora la competitividad.

El correcto funcionamiento de un mecanismo de fijación de precios requiere que estos transmitan la información relevante respecto a los costes y la demanda. La inclusión de cláusulas de indexación supone en la práctica impedir que esto ocurra de forma eficaz. Los precios evolucionan al margen de la situación de estos factores en cada sector y pasan a hacerlo de forma homogénea en todos ellos, desvirtuando así la señal que ofrecen los precios relativos de unos bienes y servicios frente a otros.

Adicionalmente, la inflación erosiona la competitividad. El diferencial acumulado de inflación de España respecto a la zona euro aumentó considerablemente en la fase expansiva del ciclo económico, contribuyendo notablemente a la aparición de desequilibrios en la economía española.

En este contexto, la integración de la economía española en la zona euro, cuyo diseño prima la estabilidad de precios, mina la justificación de las estrategias de mantenimiento del valor de la propia renta o riqueza a través de la indexación que, de convertirse en práctica general, generan los costes antes citados.

Por otra parte, son conocidas las limitaciones que la pertenencia de España a la Unión Económica y Monetaria (UEM) impone al uso de las políticas macroeconómicas. De ahí la importancia de las reformas estructurales que propicien el necesario ajuste de precios relativos frente al resto de países de la eurozona. La integración en el área euro exige una mayor flexibilidad no solo en el establecimiento de los niveles absolutos de precios y rentas, sino en su actualización.

Así lo entendieron los agentes sociales en el II Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva 2012, 2013 y 2014, en el que renuncian explícitamente a una revisión directa de los salarios conforme al IPC general con el fin de que la moderación de rentas salariales permita facilitar el crecimiento y la creación de empleo. En dicho acuerdo se reconoce que uno de los objetivos principales para propiciar la reactivación es mejorar la cuota de mercado interna y externa de los bienes y servicios españoles. Para ello, es imprescindible conseguir una contención de los precios españoles de forma que observen una tasa anual de crecimiento inferior a la media de la Unión Europea (UE), donde se dirigen las dos terceras partes de las transacciones comerciales.

A la luz de la necesidad de consolidar y avanzar en la recuperación de la competitividad; de evitar los efectos de segunda ronda; de las restricciones existentes al uso de políticas de demanda; y de la necesidad de contribuir a la equidad en la carga del ajuste, resulta imperativo acompañar las reformas estructurales en curso de un nuevo régimen basado en la no indexación de valores monetarios.

Este es precisamente el objetivo principal de esta Ley: establecer una nueva disciplina no indexadora en el ámbito de la contratación pública, que supone aproximadamente el 20 por ciento del Producto Interior Bruto, en los precios regulados y, en general, en todas las partidas de ingresos y de gastos de los presupuestos públicos. Se procede así a eliminar la regulación indexadora que, en buena medida, data de épocas con una inflación notablemente mayor. En los casos excepcionales en los que la revisión de valores monetarios sea indispensable, el objetivo de la Ley es eliminar los efectos de segunda ronda anteriormente mencionados, ligando la actualización de precios y rentas a la evolución de los costes pertinentes en cada situación, facilitando con ello una mayor flexibilidad y una mejor reacción de la economía española ante perturbaciones.

La Ley de Desindexación de la Economía Española parte de un compromiso del Gobierno en el marco del Programa Nacional de Reformas 2013 y 2014. Por su parte, el Consejo de la UE incluyó entre sus recomendaciones específicas para España la adopción de esta norma, para reducir la inercia de la inflación y propiciar una mayor reactividad de los precios a la situación económica.

II

La Ley consta de tres Capítulos, siete artículos, una Disposición transitoria, una Disposición derogatoria, siete disposiciones finales y un Anexo.

En el Capítulo I, el artículo 1 establece el objeto de la Ley, que es el establecimiento de un régimen basado en que los valores monetarios no sean modificados en virtud de índices de precios o fórmulas que los contengan. Esta definición busca abarcar la totalidad de los conceptos que son objeto de revisión en la legislación vigente, incluyendo, entre otros, precios de contratos públicos, tasas, precios y tarifas regulados, subvenciones, prestaciones, ayudas, multas y sanciones o valores referenciales.

El artículo 2 define, a efectos de la Ley, los tipos de modificaciones posibles en estos valores monetarios. Las modificaciones de carácter periódico o recurrente determinadas por una relación exacta con la variación de un precio o índice de precios y que resulten de aplicar una fórmula preestablecida se denominan revisiones periódicas y predeterminadas. El resto de modificaciones de precios se definen alternativamente como revisiones periódicas no predeterminadas o como revisiones no periódicas. También se define el concepto de índice específico de precios. Para delimitar este concepto, se utiliza un criterio basado en que no existan disponibles al público índices más detallados que reflejen mejor los costes. De esta forma, los niveles de mayor agregación de los índices de precios más comunes, como el de precios de consumo o el de precios industriales, no podrán considerarse específicos.

En el artículo 3 se establece el ámbito de aplicación público y privado de la norma: prescriptivo cuando se trata de valores monetarios en cuya determinación interviene el sector público e indicativo para los contratos entre privados. Se opta por definir el sector público de acuerdo con el artículo 3.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre. En todo caso, para la aplicación de lo dispuesto en esta Ley no será necesario que concurra un negocio o relación jurídica incluida en el ámbito de aplicación del mencionado Texto Refundido, de modo que será condición suficiente la participación de una entidad perteneciente al sector público, con independencia de que lo haga en el marco de una relación sujeta a derecho público o a derecho privado. De este modo, se garantiza un mayor ámbito de aplicación de esta Ley. Asimismo, se incluyen dentro del ámbito de aplicación a los, precios regulados, entendidos en sentido amplio, esto es, todos aquellos valores monetarios regulados directa o indirectamente por la Administración Pública mediante previsiones normativas o contractuales, en el caso de gestión de servicios públicos.

Por su parte, el apartado 2 del artículo 3 establece expresamente las exclusiones del ámbito de aplicación de la Ley. En primer lugar, queda excluida la negociación colectiva, por estar expresamente reconocida como derecho constitucional, de forma que la actualización de salarios no puede sustraerse a lo acordado por las partes; en segundo lugar, las pensiones, que se rigen por su normativa específica. Se hace notar, por otro lado, que dicha normativa identifica un índice de revalorización de pensiones que se basa en un conjunto amplio de variables económicas que aseguran la sostenibilidad del sistema de pensiones de la Seguridad Social. Se excluyen, por último, las operaciones financieras y de tesorería, de forma que éstas tengan la máxima capacidad y flexibilidad de formatos para captar el ahorro nacional e internacional al menor precio, en un contexto de competencia intensa por un recurso escaso como es el ahorro, y donde los productos extranjeros generalmente no están sometidos a restricción alguna en este sentido. (Párrafo redactado de conformidad con la LEY 25/2015)

El Capítulo II establece el régimen aplicable a las revisiones periódicas y predeterminadas, por una parte, y las revisiones periódicas no predeterminadas y no periódicas, por otra, de los valores monetarios del sector público y de los precios regulados, que, con carácter general no podrán realizarse según índices de precios o fórmulas que los contengan, si bien se admite que excepcionalmente se haga en virtud de precios o índices específicos de precios. En un contexto de estabilidad de precios y de salarios, carece de sentido que el precio regulado de una prestación sujeta a obligación de servicio público o el de un contrato público se indexe a la evolución de precios de bienes y servicios sin incidencia directa en el coste de dicha prestación o suministro. Por este motivo, se establece también con carácter común a todos los tipos de revisión que, cuando vengan justificadas por la evolución de los costes, utilizarán la información específica aplicable, incluyendo los índices de precios que revistan dicho carácter, tal y como se definen en el artículo 2 de esta Ley. Se establece además que los costes deberán ser evaluados conforme al principio de eficiencia y buena gestión empresarial.

Así, el artículo 4 se dedica a la regulación del régimen de revisión periódica y predeterminada. En algunos casos será indispensable que los valores monetarios de ciertas relaciones jurídicas se modifiquen de forma recurrente en atención a la evolución del coste de las materias primas y de otros factores, ya que sería excesivamente gravoso resolver estas modificaciones recurrentes una por una. Para estos casos, se permite aprobar un régimen de revisión periódica, siempre que la evolución de los costes lo requiera. En cualquier caso, no cabrá considerar revisables las amortizaciones, los costes financieros, los gastos generales o de estructura ni el beneficio industrial. Los costes asociados a la mano de obra podrán trasladarse en los supuestos y con los límites expresamente previstos en el real decreto de desarrollo. Con estas previsiones no solo se eluden los efectos de segunda ronda sino que se evita una evolución de los precios que remunere costes previsibles, innecesarios o deficientemente gestionados con arreglo a los criterios de eficiencia y buena gestión empresarial, lo que generaría un incentivo perverso y alimentaría injustificadamente la inflación.

Por real decreto se fijarán aquellos supuestos donde cabe aprobar estos sistemas de revisión periódica y predeterminada; las directrices para el diseño de fórmulas; los criterios para la interpretación de los principios de eficiencia y buena gestión empresarial; y los supuestos y límites para la traslación de costes de mano de obra. Adicionalmente, el real decreto podrá establecer los componentes de costes a incluir en las fórmulas, así como mecanismos regulatorios que incentiven el comportamiento eficiente.

El real decreto será aprobado por el Consejo de Ministros, previo informe de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, a propuesta de los Ministerios de Economía y Competitividad y de Hacienda y Administraciones Públicas, además de aquellos ministerios competentes por razón de la materia. El real decreto será tramitado de acuerdo con lo establecido en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y, en particular, será sometido a informe del Consejo de Estado y a audiencia pública. En lo relativo a los contratos del sector público, se requerirá previo informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado.

Se permite, asimismo, aprobar un régimen de revisión periódica y predeterminada para los valores relativos a los contratos de arrendamiento de inmuebles en los que sea parte el sector público. Dicho régimen deberá estar referido a un índice de precios del alquiler de oficinas a nivel autonómico, y cabrá solo cuando la inclusión del mismo en el contrato sea más eficiente que pactar un arrendamiento sin cláusula de revisión, y así se justifique en el correspondiente expediente.

El artículo 5 detalla el régimen de la revisión periódica no predeterminada y de la revisión no periódica de los valores monetarios del sector público y de los precios regulados. Tampoco en este tipo de revisión se permite la utilización de índices de precios o fórmulas que los contengan. Se prevé que, en su caso, estas revisiones deban estar justificadas en una memoria económica a tal efecto, con la finalidad de asegurar que las modificaciones en los valores monetarios afectados están convenientemente motivadas y, eventualmente, reflejan apropiadamente los costes pertinentes en cada situación a partir de precios e índices específicos. Esta es una novedad de la Ley con la que se persigue un grado adicional de disciplina y rigor en las revisiones de valores monetarios por parte del sector público. En todo caso, la presentación de la memoria no eximirá de la obligación de cumplir los trámites y recabar las autorizaciones exigidas por la normativa sectorial de aplicación. En el artículo se citan las variaciones de las amortizaciones, los gastos generales o de estructura y el beneficio industrial, que no podrán incorporarse a las revisiones. Por su lado, las variaciones en los costes de mano de obra y costes financieros solo podrán incorporarse en los supuestos y con los límites expresamente previstos en el desarrollo reglamentario.

Por lo que se refiere a las revisiones de los precios y tarifas contenidos en los contratos del sector público se regirán por su normativa específica, el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

El Capítulo III recoge el régimen aplicable a los contratos entre partes privadas, fundado en el respeto a la libre voluntad de las partes intervinientes en el contrato, de modo que solo procederá la revisión periódica en caso de pacto expreso. En el supuesto de que las partes hubiesen acordado explícitamente la aplicación de algún mecanismo de revisión periódica pero no detallasen el índice o metodología de referencia, será aplicable un índice de referencia, el Índice de Garantía de la Competitividad (IGC) elaborado según lo previsto en el Anexo de esta Ley.

Este IGC, de cuyo cálculo y publicación mensual será responsable el Instituto Nacional de Estadística (INE), establece una tasa de revisión de precios consistente con la recuperación de competitividad frente a la zona euro. Esa tasa será igual a la del Índice de Precios al Consumo Armonizado (IPCA) de la UEM menos una parte de la pérdida de competitividad acumulada por España desde 1999. Cuando la tasa de variación de este índice se sitúe por debajo de 0 por ciento, se tomará este valor como referencia, lo que equivaldría a la aplicación de la regla de no revisión. Cuando la tasa de variación de este índice supere el objetivo a medio plazo de inflación anual del Banco Central Europeo (2 por ciento), se tomará este valor como referencia. De esta forma, se asegura que los contratos a los que se aplique este nuevo índice contribuyan a garantizar el mantenimiento de la competitividad de la economía en el medio plazo.

La Disposición transitoria establece que el régimen de revisión de precios de los contratos incluidos dentro del ámbito de aplicación del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, cuyo expediente se haya iniciado antes de la entrada en vigor del real decreto a que se refiere el artículo 4 de esta Ley, será aquél previsto en los pliegos correspondientes. En el supuesto de contratos del sector público fuera del ámbito de aplicación del citado Texto Refundido, la presente Ley será de aplicación a los contratos perfeccionados desde su entrada en vigor. Esta Disposición también establece un régimen transitorio para los valores monetarios en cuya determinación intervenga el sector público, pero no a través de una previsión contractual. En estos casos los regímenes de revisión periódica y predeterminada aprobados antes de la entrada en vigor de la presente Ley mantendrán su vigencia hasta la entrada en vigor del real decreto a que se refiere el artículo 4 de esta Ley, si bien en las fórmulas las referencias a índices generales deberán sustituirse por el valor cero.

Para garantizar la aplicación homogénea y coherente de la Ley, la Disposición derogatoria deroga las normas de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuesto en la misma. Se derogan también expresamente los artículos 90, 91 y 92 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, y el artículo 77 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, manteniéndose su vigencia para los contratos de concesión suscritos con anterioridad a la entrada en vigor del real decreto al que hacen referencia los artículos 4 y 5 de la presente Ley. Por último, la Disposición adicional octogésima octava de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, quedará derogada desde el momento de entrada en vigor del real decreto referido. Se excluye de la derogación el Real Decreto 1359/2011, de 7 de octubre, por el que se aprueba la relación de materiales básicos y las fórmulas-tipo generales de revisión de precios de los contratos de obras y de contratos de suministro de fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas, y los artículos, disposiciones y anexos relativos al régimen tarifario del gestor aeroportuario AENA, S.A., contenidos en la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Igualmente, mantendrán su vigencia aquellas normas que contengan revisiones en función de un índice de precios que vengan impuestas por la normativa comunitaria. En este mismo sentido, la futuras revisiones de valores monetarios en función de tales índices que exija la normativa comunitaria y que se incorporen al ordenamiento nacional supondrán una excepción justificada a la regla general prevista en la presente Ley.

Por otro lado, las disposiciones finales primera, segunda, tercera y cuarta modifican cuatro leyes. Las disposiciones finales primera y segunda modifican la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, y la Ley 49/2003, de 26 de noviembre, de Arrendamientos Rústicos, respectivamente. Los contratos de arrendamiento, de uso muy extendido, suelen contener cláusulas de revisión. En consecuencia, resulta conveniente modificar expresamente las leyes citadas para proteger la seguridad jurídica de quienes firman contratos de arrendamiento.

En la Disposición final tercera se modifican los artículos 47, 89, 131, 133 y 255, así como el Título del Capítulo ll del Libro I, Título III, del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por tratarse de la referencia legal básica para los precios en el ámbito público. Así, se establece que la revisión periódica y predeterminada de precios en estos contratos podrá realizarse exclusivamente para los contratos de obra y suministro de fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas, así como para aquellos contratos cuyo periodo de recuperación de las inversiones sea igual o superior a cinco años. La revisión tendrá lugar, en estos supuestos, con los límites y en las condiciones recogidas en el real decreto a que se refiere el artículo 4 de la presente Ley, y siempre que tal posibilidad esté contemplada en los pliegos.

Mediante la Disposición final cuarta, se modifica la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobada por el Real Decreto-Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, para que el informe técnico-económico sea también exigible para el establecimiento y la revisión de las tasas en todos los casos.

La Disposición final quinta recoge el Título competencial con amparo al que se dicta esta Ley: el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en la fijación de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y los artículos 149.1.6.ª, 149.1.8.ª y 149.1.18.ª, referidos a las competencias exclusivas del Estado para dictar legislación mercantil, civil y legislación básica en materia de contratos y concesiones administrativas, respectivamente.

La Disposición final sexta establece que el Real Decreto que desarrolla esta Ley deberá aprobarse en el plazo de cuatro meses desde la entrada en vigor de la Ley.

La Disposición final séptima establece la fecha de entrada en vigor, que será la del día siguiente a la publicación de la Ley en el «Boletín Oficial del Estado».