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(27 de julio de 2004, 16 de agosto de 2004, 18 de noviembre de 2007)
No nos hemos podido resistir a escribir unas apresuradas líneas sobre el reciente, y alucinante, desinforme del Consejo de Estado que concluye que "no es preciso someter al procedimiento de evaluación ambiental las obras de soterramiento de la M-30 en el tramo comprendido entre el Puente del Rey y el Nudo Sur".
Este escrito se limita a intentar reseñar lo increíble que es que las obras proyectadas en la M-30 no se vayan a someter al procedimiento de evaluación ambiental (con independencia de nuestra opinión sobre dicho procedimiento) y lo absolutamente incoherente del razonamiento (por decir algo) realizado por el Consejo de Estado (Organo Supremo Consultivo del Gobierno) para permitir semejante abuso.
La M-30 es una carretera de Circunvalación de Madrid incluida hasta el 4 de marzo de 2004 en la Red de Carreteras del Estado que gestiona el Ministerio de Fomento. Presenta características de autovía, una longitud de 32,5 km y una intensidad media diaria superior a los 100.000 vehículos/día.
Con fecha 4 de marzo de 2004 tras la firma del correspondiente Acta de Cesión entre el Ministerio de Fomento y el Ayuntamiento de Madrid, la M-30 pasa a ser titularidad de éste último.
El Ayuntamiento de Madrid prevé realizar una reforma integral de la M-30 mediante la realización de 15 actuaciones entre el año 2004 y el primer trimestre de 2007, con un presupuesto previsto de 3.900 millones de euros (650.000 MPtas) (no nos hemos equivocado). (más sobre las obras previstas)
Dichas obras son la principal promesa electoral del equipo de Gobierno del Ayuntamiento de Madrid por lo que es fundamental que puedan inaugurarse con anterioridad a las próximas elecciones, si las obras tienen que someterse al procedimiento de evaluación de impacto ambiental es seguro que dicho objetivo no podría cumplirse.
Dado que la M-30 ha pasado a ser titularidad del Ayuntamiento de Madrid el Órgano Ambiental competente pertenece a la Comunidad de Madrid. Dicho Órgano en lugar de cumplir la Ley 2/02, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, y declarar, como no podía ser de otra forma, la necesidad de someter las obras proyectadas al procedimiento ordinario de evaluación de impacto ambiental (por tener efectos significativos sobre el medio ambiente) decide preguntar al Consejo de Estado.
Dos son las cuestiones sobre las que se solicita informe el Consejo de Estado:
- "Primera. Si el cambio de titularidad derivado del convenio suscrito entre el Ministerio de Fomento y el Ayuntamiento de Madrid, de 4 de marzo de 2004, implica un cambio de naturaleza jurídica en la M-30, que pasaría de la consideración de carretera a vía urbana.
- Segunda. En caso de que el Consejo de Estado considere que la M-30 ha pasado a ser una vía urbana, se plantea si a la vista de la legislación medioambiental, es preciso someter al procedimiento de Evaluación Ambiental las obras proyectadas de soterramiento de la M-30".
El 29 de abril de 2004 el Consejo de Estado emite el desinforme (ver desinforme completo) que aquí comentamos y que concluye dictaminando:
- "Primero.- Que el cambio de titularidad, derivado del Convenio suscrito el 4 de marzo entre el Ministerio de Fomento y el Ayuntamiento de Madrid, implica un cambio de calificación de la M-30, que ha pasado de tener la consideración jurídica de carretera a la de vía urbana.
- Segundo.- Que, en consecuencia, y a la vista de la legislación medioambiental, no es preciso someter al procedimiento de evaluación ambiental las obras de soterramiento de la M-30 en el tramo comprendido entre el Puente del Rey y el Nudo Sur. Sin perjuicio de que el Gobierno de la Comunidad de Madrid, en atención a la singularidad e importancia del proyecto, pueda acogerse a lo previsto en el artículo 6 de la Ley autonómica 2/02."
Es decir, el razonamiento del Consejo de Estado es el siguiente: La M-30 era una carretera pero ha dejado de serlo al haberse cedido al Ayuntamiento de Madrid por haberse convertido en vía urbana. Como entre los proyectos que requieren someterse a evaluación de impacto ambiental no figuran las vías urbanas no procede someter a dicho procedimiento las obras a realizar en la M-30.
Previamente a analizar el fondo de la cuestión conviene llamar la atención sobre el hecho de que la consulta y el desinforme del Consejo de Estado se refieran únicamente a dos de las quince actuaciones previstas (soterramiento de la autovía M-30, en el tramo comprendido entre el Puente del Rey y el Nudo Sur).
Llama la atención que el Consejo de Estado no haga ninguna mención en su desinforme a lo que indican el Real Decreto Legislativo 1302/86 (legislación estatal) sobre que "el fraccionamiento de proyectos de igual naturaleza y realizados en el mismo espacio físico no impedirá la aplicación de los umbrales establecidos en los anexos I y II, a cuyos efectos se acumularán las magnitudes o dimensiones de cada uno de los proyectos considerados" y el artículo 10 "fraccionamiento de proyectos o actividades" de la Ley 2/02 de la Comunidad de Madrid de que "el fraccionamiento de proyectos o actividades de naturaleza análoga y a realizar en el mismo espacio físico, por uno o varios promotores, no impedirá su sometimiento a los procedimientos ambientales regulados en esta Ley, aun cuando dicho sometimiento venga exigido a partir de determinados umbrales, a cuyos efectos se acumularán las magnitudes o dimensiones de cada una de las fracciones del proyecto o actividad."
Por tanto la pregunta, como sobre todo la respuesta del Consejo de Estado, debieron referirse a la totalidad de las actuaciones previstas en la M-30 y no exclusivamente a dos de ellas (por muy cerca que pasen del Manzanares).
Con anterioridad a entrar en el fondo de la cuestión creemos conveniente hacer unas consideraciones previas.
En el desinforme del Consejo de Estado se hacen referencias a la Ley 22/88, de 29 de julio, de Carreteras y su Reglamento General aprobado por Real Decreto 1812/94. Dicha legislación es de aplicación únicamente a las carreteras del Estado, cuya característica principal es que fundamentalmente sirve a tráficos de largo recorrido (o da acceso a los puertos y aeropuertos de interés general y a los principales pasos fronterizos).
Multitud de tramos de dichas carreteras discurren por zonas urbanas. El artículo 37 de la Ley define tramos urbanos de carreteras como "aquellos de las carreteras estatales que discurran por suelo calificado de urbano por el correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico" y dentro de estos se considera travesía a "la parte de tramo urbano en la que existan edificaciones consolidadas al menos en las dos terceras partes de su longitud y un entramado de calles al menos en uno de los márgenes". Vemos que las travesías son autenticas calles (suelen ser la calle principal del pueblo o ciudad), lo que no impide que sigan siendo carreteras (urbanas eso si) de la red del Estado.
Indudablemente en los tramos urbanos de carretera (que incluyen las travesías) debe compatibilizarse en la medida de lo posible los intereses de los Ayuntamientos y de la Administración de Carreteras. Por ello en dichos tramos se aplica el régimen específico previsto en el capítulo cuarto de la Ley 22/88 de Carreteras y en el título cuarto de su Reglamento (es decir la existencia de carreteras urbanas está prevista en la legislación).
La necesidad de delimitar las competencias entre la Administración de Carreteras y los Ayuntamientos en los tramos urbanos de carretera no es ninguna novedad, basta leer la Ley de Travesías y su Reglamento de 1849 colocados en estás páginas.
Para poder dar de baja un tramo urbano de carretera de la Red del Estado se requiere necesariamente que exista una alternativa viaria que mantenga la continuidad de la Red de Carreteras con mejor nivel de servicio y que el tráfico de dicho tramo sea mayoritariamente urbano (cuando se dan las dos condiciones anteriores la legislación de carreteras señala que la carretera ha adquirido la condición de vía urbana). En esas circunstancias ya no hay necesidad de compatibilizar intereses y debe ser el Ayuntamiento el que pase a ser titular de dicho tramo.
Es muy importante resaltar que la consideración de "vía urbana" únicamente se refiere a que adquirida dicha condición la Administración de Carreteras puede ceder el tramo de carretera. Para confirmar lo anterior basta ver que la legislación de carreteras no considera a las travesías (que son autenticas calles) como "vías urbanas" pues al no existir alternativa viaria son necesarias para dar continuidad a la Red de Carreteras del Estado, y por tanto, sigue habiendo necesidad de compatibilizar los intereses de las dos administraciones.
Ya en la REAL ORDEN DE 3 DE FEBRERO DE 1871 se advierte "que las travesías de los caminos ordinarios por el interior de las poblaciones se hallan sujetas con todo rigor á los Reglamentos para la conservación y policía de las carreteras, y que bajo ningún concepto pueden considerarse las calles que las forman como vías urbanas, sino sólo como parte integrante de las mismas carreteras".
Resulta a la par divertido e indignante leer el cuento que el Consejo de Estado da para justificar que la M-30 haya adquirido la condición de vía urbana:
"las cosas y las situaciones cambian con el tiempo, y el legislador no puede ignorarlo. De ahí que la vigente Ley de Carreteras haya previsto el fenómeno imparable de la expansión de las grandes ciudades, que absorben núcleos de población vecinos y convierten en suelo urbano sin solución de continuidad lo que antes era puro campo. El artículo 40.2 de dicha Ley prevé la posibilidad de que las carreteras estatales o tramos de ellas adquieran la condición de vías urbanas y entonces -dice- se entregarán a los Ayuntamientos respectivos previo expediente que será resuelto por el Consejo de Ministros o, en su caso, por el titular del Ministerio hoy denominado Fomento, cuando existiese acuerdo entre el órgano cedente y el concesionario; que es lo que ha ocurrido en Madrid con la M-30. Era inicialmente una carretera de circunvalación, se ha convertido de hecho en una vía urbana al quedar absorbida por la ciudad, y esa situación ha sido legalizada mediante la cesión de la vía al Ayuntamiento de Madrid".
Releído numerosas veces el párrafo anterior no podemos llegar a otra conclusión que la de que el Consejo de Estado no se ha enterado de nada, mejor dicho, no se ha querido enterar de nada. La M-30 ha adquirido la condición de vía urbana y puede por tanto "eliminarse" de la Red de Carreteras del Estado no por las razones aludidas por el Consejo de Estado sino fundamentalmente porque existe la M-40 y así se hace constar en el convenio firmado el 4 de marzo de 2004 "la M-30, vía de gran capacidad, tiene carácter urbano, da servicio a tráficos de ámbito local y dispone de un itinerario alternativo a través de la M-40 para mantener la continuidad de la Red de Carreteras del Estado".
La principal condición que se debe cumplir para que una carretera estatal adquiera la condición de vía urbana y pueda por tanto darse de baja de la Red de Carreteras del Estado (que no significa que deje de ser carretera sino que puede dejar de ser de titularidad estatal) se señala en el artículo 127 del Reglamento General de Carreteras del Estado y es que "exista alternativa viaria que mantenga la continuidad de la Red de Carreteras del Estado, proporcionando un mejor nivel de servicio", la otra condición señalada en dicho artículo suele ser consecuencia de la anterior y es que "el tráfico de la carretera sea mayoritariamente urbano".
Es indudable que desde que existe la M-40 el tráfico de largo recorrido (que transcurre entre distintas Comunidades Autónomas) no utiliza la M-30 como parte de sus itinerarios y por tanto al ser este tráfico el sujeto principal al que sirve la Red de Carreteras del Estado, se cumplen las condiciones para que la M-30 puede darse de baja de la misma.
Es decir, la M-30 se convierte en "vía urbana", que lo único que significa en la legislación de carreteras estatal es que puede darse de baja de la Red de Carreteras del Estado, por la existencia de la M-40 y no por el cuento bonito dado por el Consejo de Estado de que la M-30 que "era inicialmente una carretera de circunvalación, se ha convertido de hecho en una vía urbana al quedar absorbida por la ciudad, y esa situación ha sido legalizada mediante la cesión de la vía al Ayuntamiento de Madrid".
Tramos de carretera de la Red del Estado discurren por el interior de pueblos o ciudades y son autenticas calles, denominadas travesías en la legislación de carreteras del Estado, pero no adquieren la consideración de "vía urbana" al no haberse construido la correspondiente variante que permita que el trafico de largo recorrido no utilice dichas travesías.
La trampa fundamental que realiza el desinforme del Consejo de Estado es decir que la M-30 ha dejado de ser una carretera por pasar a considerarse vía urbana al realizarse la cesión entre el Ministerio de Fomento y el Ayuntamiento de Madrid, así podemos leer que:
"Sirvan estas disquisiciones para centrar la consulta que, a pesar de su tenor literal, no demanda tanto un pronunciamiento sobre si ha habido o no un cambio de naturaleza jurídica de la M-30 -cuestión académica- cuanto que se defina si esa vía pública, y en particular el tramo comprendido entre el Puente del Rey y el Nudo Sur, merece actualmente la consideración de carretera o de vía urbana"
"el Consejo de Estado entiende que la M-30, que tenía inicialmente la consideración de carretera, se convirtió de hecho en vía urbana, con las características que señala el artículo 127 del Reglamento General de Carreteras, al quedar dentro del perímetro de la ciudad"
Lo anterior es absolutamente absurdo, vía urbana tanto en la Ley Estatal de Carreteras como en la Ley sobre trafico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial a la que también se hace referencia en el desinforme del Consejo de Estado es únicamente un termino delimitador de competencias (en la legislación de carreteras para designar el titular de la vía y en la legislación de tráfico el responsable de la ordenación y el control del tráfico). Es perfectamente compatible ser vía urbana y carretera (salvo, por lo visto, para el Consejo de Estado).
Es fundamental insistir en el hecho de que el concepto "vía urbana" empleado en la legislación de carreteras y de tráfico, no define una realidad física sino únicamente delimita competencias. Debemos volver a recordar que las travesías, autenticas calles de muchas pueblos y ciudades, no son "vías urbanas" para las anteriores legislaciones.
Que la M-30 sigue siendo una carretera después de realizada la cesión entre el Ministerio de Fomento y el Ayuntamiento, ya que dicha circunstancia no puede cambiar por el mero cambio de titularidad de la vía, es tan obvio que cuesta creer que el Consejo de Estado (y no un grupo de amigos tras unas cuantas cañas) afirme lo contrario.
Se nos ocurren mil argumentos para defender la perfecta compatibilidad de ser vía urbana y carretera, así por ejemplo basta fijarse en los limites de velocidad señalizados en la M-30, dichos límites superan los 50 km/h porque a la M-30 le es es de aplicación el artículo 50 "límites de velocidad en travesías y vías urbanas" del vigente Reglamento de Circulación que señala que con carácter general la velocidad máxima en travesías y vías urbanas es de 50 km/h si bien dichos límites podrán ser ampliados en "autopistas y autovías". Indudablemente, imaginamos que hasta para el Consejo de Estado, las autopistas y autovías son carreteras.
Lo anterior se acaba hasta reconociendo implícitamente en el Desinforme del Consejo de Estado cuando dice que "en algunas de las alegaciones formuladas en trámite de audiencia ante el Consejo de Estado se observa cierta confusión al sostener que la M-30, por el hecho de haber sido cedida al Ayuntamiento de Madrid, no ha pasado a ser "calle". Lo cual es cierto, pero no es eso lo que se discute. No todas las vías urbanas merecen la calificación de calle (podrían citarse muchos ejemplos dentro de Madrid) pero todas ellas son vías urbanas porque transcurren dentro del perímetro urbano, sin ser travesías", podrían citarse muchos ejemplos pero curiosa y significativamente no cita ni uno. Las autovías urbanas como la M-30 son un ejemplo de vía urbana que no merece la calificación de calle.
De las consideraciones realizadas hasta ahora debe resultar evidente la razón por la que la legislación de evaluación ambiental (tanto la estatal como la autonómica) no mencionan las vías urbanas. Como hemos visto se trata de un termino que sirve únicamente para delimitar competencias, lo que no tiene ninguna influencia de cara a determinar la importancia de los efectos ambientales que van a producir unas determinadas obras.
Sin embargo para el Consejo de Estado el que no se mencionen obedece a que no se requieren someter al procedimiento de evaluación ambiental las actuaciones realizadas sobre "vías urbanas". Es decir, el simple juego de palabras que supone denominar la "realidad física" que es la M-30, "vía urbana" en lugar de "carretera", conduce a dejar de tener que someter al procedimiento de evaluación ambiental las obras a realizar en la M-30, obras cuyos efectos medioambientales son independientes de la denominación que reciba el espacio donde se van a ejecutar.
En el desinforme del Consejo de Estado se dice: "Pues bien, en el Anexo segundo, apartado "Infraestructuras", puntos 90 a 95 (de la Ley 2/02, de 19 de junio, de evaluación ambiental de la Comunidad de Madrid) no figuran entre los proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental los relativos a vías urbanas. Es más, cuando declara sometidos a esa evaluación los nuevos ferrocarriles metropolitanos aéreos y subterráneos (punto 91) o los tranvías, teleféricos, etc. (punto 92) lo hace en tanto en cuanto discurran "fuera de zonas urbanas".
| Nota colocada el 18 de noviembre de 2007: "fuera de zonas urbanas" |
Es evidente, como ya hemos mencionado, que no pueden figurar las "vías urbanas" porque como se ha explicado con anterioridad dicha calificación únicamente sirve para delimitar competencias, pero los efectos ambientales de las obras proyectadas son idénticos tanto si las obras son ejecutadas por el Ministerio de Fomento (cuando la carretera M-30 no tenía la consideración de vía urbana) o por el Ayuntamiento de Madrid (desde que la carretera M-30 tiene la consideración de vía urbana).
Pero el desinforme parece querer apuntar que las obras en la M-30 al realizarse en zona urbana no requieren evaluación de impacto ambiental alguna pues la referida Ley de la Comunidad de Madrid "cuando declara sometidos a esa evaluación los nuevos ferrocarriles metropolitanos aéreos y subterráneos (punto 91) o los tranvías, teleféricos, etc. (punto 92) lo hace en tanto en cuanto discurran fuera de zonas urbanas".
Por lo visto le interesa al Consejo de Estado desconocer el Dictamen Motivado de fecha 17 de diciembre de 2002 que la Comisión de las Comunidades Europeas dirige al Reino de España debido a la incorrecta transposición y aplicación de la Directiva 85/337/CEE (ver dictamen) . Dicho Dictamen se refiere a la posibilidad de dejar excluidos de evaluación ambiental a un tipo de proyectos por el único motivo de ejecutarse en zona urbana:
"La Comisión entiende que, sobre la base de una apreciación global, no puede considerarse que los proyectos (...) realizados en zonas urbanas no sean susceptibles en ningún caso de tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, especialmente teniendo en cuenta que el artículo 3 de la Directiva menciona entre los factores que deben considerarse a la hora de evaluar el impacto ambiental de un proyecto el ser humano, la fauna y la flora, así como los bienes materiales y el patrimonio cultural. Así, la Comisión considera que es razonable pensar que este tipo de proyectos pueden tener efectos significativos en el medio ambiente, entendido éste en el sentido amplio que le otorga la Directiva 85/337/CEE, bien sea por el aumento de tráfico, ruido, contaminación, por su impacto en el patrimonio artístico o por cualquier otro motivo. (...)
Según este razonamiento, la exclusión de la obligación de determinar la necesidad de realizar un estudio de evaluación de impacto ambiental en relación con los proyectos de urbanizaciones, incluyendo la construcción de centros comerciales y aparcamientos, cuando su realización esté prevista en zonas urbanas supondrá una vulneración del artículo 2.1 de la Directiva, que dispone que los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente debe ser sometidos al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos."
Finaliza el Dictamen declarando "que el Reino de España ha traspuesto incorrectamente la Directiva 85/337/CEE del Consejo de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, modificada por la Directiva 97/11/CE" y que "ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2 apartado 1, 3, 4 apartado 2, 8 y 9 de la citada Directiva en relación con el proyecto de construcción de un centro de ocio en Paterna (Valencia), con el proyecto de actuaciones en diversos tramos del río Duero a su paso por Zamora que prevén la construcción de varios aparcamientos; y con diversos proyectos urbanísticos en Madrid (Operación Chamartín)1, en los cuales las autoridades no han determinado la necesidad de someterlos a un estudio de evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente".
1 Aunque se denomine "Operación Chamartín" se refiere también al caso de la Ciudad Deportiva del Real Madrid (que siempre termina apareciendo).
Independientemente de todo lo anterior conviene recordar, como bien señala (aunque solo sea por una vez) el Consejo de Estado, que el artículo 6 de la tantas veces referida Ley 2/02 de la Comunidad de Madrid señala que "El Gobierno de la Comunidad de Madrid podrá someter a las obligaciones contenidas en esta Ley los planes, programas, proyectos o actividades singulares no incluidos en sus anexos, sobre los que concurran circunstancias extraordinarias, con arreglo a los criterios recogidos en el anexo séptimo, que puedan suponer un riesgo ambiental o tener repercusiones significativas para el medio ambiente".
Basta conocer las características de las obras proyectadas y leer el anexo séptimo para saber de la absoluta desvergüenza que supone no someter al procedimiento ordinario de evaluación de impacto ambiental las obras que el Ayuntamiento de Madrid prevé ejecutar en la M-30.
Nos vamos de vacaciones tras comprobar de nuevo lo que se oculta tras el pórtico de la gloria...
Preparando los comentarios al desinforme del Consejo de Estado hemos releído un artículo del Ingeniero responsable de las obras de la M-30, que fue también responsable de las dos ultimas ampliaciones del metro de Madrid a propósito de las cuales señala que "en ambas se ha demostrado con hechos que cualquier infraestructura de transporte, por difícil y complicada que sea, puede y debe ponerse en servicio en 40 meses como limite máximo de tiempo. Esto debe quedar bien claro para los Ingenieros de Caminos, especialmente para los compañeros jóvenes que van a construir las infraestructuras del futuro de España. Salvo los plazos legales de algunos trámites como las Declaraciones de Impacto Ambiental (que naturalmente pueden y deben reducirse al máximo si la gestión del proyecto es adecuada), no hay motivo ni justificación para que vuelvan a ocurrir tragedias ingenieriles como la del cierre de la autovía de Galicia desde Villafranca del Bierzo hasta el paso de Piedrafita, que con varios proyectos licitados en noviembre de 1993 no se puso en servicio en su totalidad hasta agosto de 2002, o como está ocurriendo en la actualidad con el AVE Madrid-Zaragoza, que con los primeros proyectos licitados también en noviembre de 1993 (tramo Calatayud-Ricla) aún no se ha puesto en servicio 9 años después. (...) Los nuevos modelos de financiación extrapresupuestaria, como el que a través de la empresa pública MINTRA se ha utilizado en Metrosur, permiten disponer de los fondos en el momento adecuado, con lo que las disponibilidades presupuestaria no son nunca un obstáculo para el cumplimiento de los plazos". (M.M., Artículo "Las infraestructuras de Transporte de Madrid 1999-2003", Revista de Obras Públicas, nº3429, enero 2003").
Dado que el presente escrito se refiere únicamente al Desinforme del Consejo de Estado no haremos ningún comentario sobre el curioso plazo de 40 meses ni sobre las maravillas de los nuevos modelos de financiación "extrapresupuestaria" y únicamente nos limitaremos a felicitar a dicho ingeniero porque con las obras de la M-30, como "la gestión del proyecto es adecuada" se han reducido tan al máximo "los plazos legales de algunos tramites como las Declaraciones de Impacto Ambiental" que se han conseguido eliminar.
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