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La Constitución española, en sus artículos 149.1.21.ª y 24.ª, atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre el régimen general de comunicaciones y sobre las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.
La clásica consideración de la carretera en su triple aspecto, como dominio público, como obra pública y como soporte para la prestación de un servicio público, se ha visto reflejada con mayor o menor intensidad en las sucesivas legislaciones viarias que desde hace siglos se han venido sucediendo en nuestro país, procurando adaptarse en cada momento histórico a la evolución de su realidad física y de las demandas de la sociedad a la cual habían de servir.
En este sentido puede afirmarse que la legislación viaria española siempre ha gozado de un nivel paralelo al de las carreteras objeto de su regulación, que es en la actualidad muy notable en España alcanzando en las últimas décadas una extensión y calidad técnica que puede compararse muy satisfactoriamente con las de las naciones más desarrolladas, merced a un esfuerzo sin precedentes de la sociedad española en el ámbito de las infraestructuras acorde con sus características como elemento básico en el sistema de transporte y en la vertebración territorial del país.
La hasta ahora vigente Ley de Carreteras, Ley 25/1988, de 29 de julio, fue promulgada después de que en los años anteriores se hubiera producido la transferencia a las comunidades autónomas de una parte importante de las carreteras del Estado, y en un momento en el que se estaba iniciando la modernización de la red en cumplimiento del Plan General de Carreteras 1984-1991. Dicha Ley fue modificada parcialmente por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, el Real Decreto-ley 11/2001, de 22 de junio, la Ley 14/2000 de 29 de diciembre, el Real Decreto-ley 15/1999, de 1 de octubre, la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, la Ley 13/1996, de 30 de diciembre y la Ley 42/1994, de 30 de diciembre.
En desarrollo de la citada Ley, el Reglamento General de Carreteras fue aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, siendo modificado parcialmente por el Real Decreto 114/2011, de 9 de Febrero, Real Decreto 597/1997, de 16 de abril, Real Decreto 1911/1997, de 19 de diciembre, y Ley 42/1994, de 30 de diciembre.
Ha transcurrido más de un cuarto de siglo desde el inicio de aquel traspaso de carreteras y desde la promulgación de la Ley, y en este tiempo se han producido cambios sustanciales en las redes de carreteras tanto del Estado como de las comunidades autónomas y administraciones locales. También se han producido importantes cambios en la consideración social hacia aspectos tales como la seguridad viaria, la integración de las infraestructuras en el medio ambiente, la búsqueda de la eficiencia en la gestión de las redes de transporte, y en la de los recursos financieros públicos, asuntos todos ellos en los que las demandas de la sociedad española son en la actualidad más exigentes que en los años en que se promulgó la Ley anterior. Por otra parte, es cada vez mayor la atención que se concede al servicio que prestan las carreteras y no sólo a las obras que han que llevarse a cabo para ello, considerando que el buen servicio exige mucho más que la mera ejecución de las infraestructuras.
Se impone así la obligación de resolver los problemas que crea la creciente necesidad de mayor movilidad ocupando el menor territorio posible, lo cual determina la prioridad de optimizar el servicio que presta la infraestructura existente antes de construir nuevas carreteras. Esta optimización del servicio se basa en la adecuada integración de los diferentes modos de transporte, en potenciar el transporte público, en una efectiva coordinación tanto entre las distintas redes de carreteras como en la intermodalidad, y en preservar adecuadamente tanto la condición física de las vías, mediante una conservación y explotación adecuadas, como su condición funcional, evitando que se degrade por usos ajenos a su función o por actuaciones perjudiciales para ésta.
Igualmente se impone la necesidad de conciliar el planeamiento y desarrollo urbanístico y la ordenación del territorio con el mantenimiento del flujo de tráfico de largo recorrido libre de entorpecimientos que podrían afectar muy negativamente a la Red de Carreteras del Estado y provocar ineficiencias en la gestión de los recursos que a ella se dedican.
Es por todo ello por lo que resulta necesario actualizar la legislación de Carreteras, procurando mantener una cierta continuidad en su estructura y contenido pero con las modificaciones precisas para adecuar sus preceptos a lo que actualmente requiere la adecuada prestación del servicio público viario.
Por ello se ha considerado conveniente introducir en la Ley el concepto de servicio público viario, el cual, aunque conocido y considerado tradicionalmente como base de la gestión de carreteras, no quedaba explícitamente reflejado en la legislación de carreteras vigente.
En línea con lo indicado, el texto refleja la importancia que debe darse a aquellos aspectos de la gestión orientados a lograr la mayor compatibilidad y coordinación posibles entre la construcción, conservación y explotación de infraestructuras y la gestión y defensa del medio ambiente en su concepto más amplio.
Por otra parte, el notable desarrollo de las redes de carreteras en España impone la necesidad de reajustar las competencias del Estado y de las restantes administraciones públicas sobre determinadas carreteras, de forma que se obtenga una racionalización de la gestión de las redes basada en criterios funcionales. Esta racionalización es esencial para conseguir la imprescindible coordinación entre las actuaciones de cada Administración en sus propias redes, ya que de lo contrario, el solape de funciones hace muy difícil evitar disfunciones y armonizar planificaciones. Asimismo, se hace imprescindible agilizar el procedimiento para posibilitar los intercambios de titularidad entre las distintas redes cuando la permuta o cesión de tramos o itinerarios sea conveniente para el interés público.
En este sentido resulta básico el criterio de que a la Administración General del Estado le compete proporcionar servicio al tráfico de largo recorrido uniendo los núcleos de población más importantes y al que se dirige a los principales puntos de conexión del territorio nacional con las redes de los países vecinos, con los principales centros logísticos, etc… todo ello en los términos que se establecen en esta ley. Corresponde a las Administraciones Autonómicas y Locales, por otra parte, hacerse cargo del servicio de distribución del tráfico desde la red de largo recorrido hasta los distintos puntos del territorio de su ámbito territorial, siendo su papel por tanto complementario pero fundamental para lograr una óptima accesibilidad al territorio.
La especialización funcional de las redes de carreteras es un principio esencial, no solo para facilitar la buena coordinación entre Administraciones, sino también, y en esto se corresponde con otra de las prioridades sociales antes mencionadas, para optimizar la seguridad viaria. En efecto, la separación en lo posible de los tráficos de largo, medio y corto recorrido es siempre una acción eficaz para luchar contra la accidentalidad, ya que propicia el uso de la vía de forma más homogénea y por tanto más previsible.
Íntimamente relacionada con el tipo de servicio que debe prestar la vía, y en particular con la seguridad, se encuentra también la necesidad de controlar los accesos a las carreteras. La legislación anterior ya contemplaba este aspecto; sin embargo, de forma creciente durante los últimos veinticinco años, el desarrollo urbanístico, comercial e industrial viene sometiendo a las carreteras del Estado a una presión continua de apertura de nuevas conexiones para facilitar el acceso a desarrollos de todo tipo, obviando que cada nuevo acceso es un nuevo punto conflictivo y que la accesibilidad a los puntos concretos del territorio, aunque estén cercanos a la red de largo recorrido, debe hacerse a través de redes de distribución para no perjudicar la función principal de las carreteras del Estado.
Es con base en este servicio y al tráfico de largo recorrido como destinatario principal de las carreteras de dicha Red, hacia donde deben dirigirse los esfuerzos de la Administración de Carreteras del Estado, teniendo en cuenta dichos principios a la hora de que las actuaciones puntuales a planear y desarrollar por terceros a lo largo de su recorrido sean compatibles con el fin principal de la vía, tanto en la defensa de sus zonas de protección legalmente determinadas como en la adecuada gestión de los accesos solicitados por los desarrollos colindantes; sean de carácter público o privado, con la perspectiva de la seguridad viaria como objetivo básico entre los mencionados. Sin menoscabo del principio constitucional de la coordinación entre Administraciones, la defensa de la vía exige que las actuaciones futuras a realizar tomando como apoyo a la misma, se hagan sobre la base de la compatibilidad con el uso principal de la infraestructura, la cual deberá ser demostrada por el interesado promotor de cualquier actuación que pudiere afectar a la vía.
Las consideraciones expuestas sobre la racionalización de la red y la necesidad de insistir en el control de los accesos a la misma hacían preciso modificar la clasificación de las carreteras, suprimiendo la categoría de las vías rápidas y creando la de carreteras multicarril. Así, en esta ley se suprime la anterior categoría de «vía rápida» porque no es necesaria una categoría especial para estas carreteras convencionales cuyo nombre implica además un mensaje contrario a la seguridad viaria, así como para la adecuación con otras leyes sectoriales muy relacionadas con el ámbito de aplicación de esta norma.
Con objeto de facilitar la puesta en práctica de todo lo anterior dentro de la Red de Carreteras del Estado se establecen las condiciones para definir en ésta una red básica y una red complementaria. También se establece una nueva categoría de carreteras que, siendo de titularidad estatal no pertenecen sin embargo a la Red de Carreteras del Estado propiamente dicha: el viario anexo a dicha Red, y en su seno, las carreteras transferibles a otras Administraciones por no cumplir las condiciones que se exigen para integrarse en la Red del Estado. Se trata de una categoría transitoria, ya que también se establece la obligación de la Administración General del Estado de promover las oportunas transferencias de titularidad, priorizando la figura del acuerdo con la Administración Pública que corresponda. Ello supone el cumplimiento de una de las medidas contenidas en el informe de la Comisión para la reforma de las administraciones públicas, que señalaba que en el ámbito de carreteras y al objeto de evitar duplicidades de gestión se modificará la legislación para la cesión gratuita a ayuntamientos de tramos de carreteras del Estado que sean travesías urbanas.
Otra de las actuales prioridades sociales es la percepción de las infraestructuras viarias bajo el prisma de la movilidad sostenible. Esta sostenibilidad implica entre otras cosas el conseguir la mayor eficiencia en la gestión y uso de la infraestructura existente antes de ocupar más territorio con nuevas carreteras. También la sostenibilidad impone la consideración de la intermodalidad en el entorno de las aglomeraciones urbanas, y la compatibilidad de las carreteras con la mejor defensa y protección del medio ambiente, como aspectos esenciales a tener en cuenta al establecer la política de carreteras. La presente ley recoge estas prioridades y consideraciones y establece una serie de preceptos dirigidos a su implantación práctica en las actuaciones en la red viaria.
La relación entre las carreteras, la ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico también se aborda en la Ley, que recoge la necesidad de que los desarrollos urbanísticos integren sus propias previsiones para satisfacer las demandas locales de movilidad que generen. El proceso urbanizador no se puede apoyar en la exigencia continua de nuevas carreteras estatales que vengan a solucionar dichas demandas, ya que esa no es la función de dichas carreteras. Ni se puede pretender que el desarrollo de la Red de Carreteras del Estado esté supeditado únicamente a la planificación territorial y urbanística. El urbanismo debe resolver las necesidades de movilidad que genera, desarrollando sus propios sistemas e infraestructuras, y apoyándose en otras redes viarias, antes de que los flujos de tráfico que producen los nuevos desarrollos desemboquen en la red de largo recorrido.
En relación con los aspectos indicados se contemplan en la Ley una serie de obligaciones que se imponen al Ministerio de Fomento dentro de sus competencias. Concretamente se establece que cuando se estudien tramos de carreteras cercanos a las aglomeraciones urbanas se consideran las alternativas para minimizar la congestión, promoviéndose la intermodalidad y los estudios de movilidad sostenible. Por otra parte, en los informes sobre planes urbanísticos que afecten a las carreteras del Estado se mantiene la necesidad en todos los casos de que haya un informe expreso del Ministerio de Fomento previo a la aprobación de planes que impliquen modificaciones de las carreteras o de sus accesos y conexiones.
Otra novedad muy significativa consiste en permitir que los distintos corredores incluidos en un estudio de carreteras en redacción puedan ser objeto de un determinado grado de protección que permita que en tanto se desarrolla y aprueba dicho estudio, la proliferación de actuaciones urbanísticas y construcciones de todo tipo no impida el futuro desarrollo de la infraestructuras sobre el corredor seleccionado, para lo cual, sin cambiar la clasificación de los terrenos de todos los corredores en estudio, lo cual constituiría un problema importante de gestión por su envergadura y por su complejidad competencial, al menos permita el control adecuado que limite la extensión de nuevas autorizaciones y licencias por un período de tiempo limitado, minimizando futuros sobrecostes por expropiaciones y dificultades en la gestión administrativa de las mismas.
Por último, deben destacarse algunas otras novedades que se recogen en el nuevo texto. Son las siguientes:
En el capítulo primero se establece el objeto de la Ley, que es la regulación de la Red de Carreteras del Estado su correspondiente dominio público y zonas de protección. En cuanto al concepto de dominio público, se mejora el de la norma anterior, que únicamente se refería a las carreteras, que son tan sólo una parte del objeto regulado. A tal fin se define dicho dominio público viario, que integra no sólo las carreteras propiamente dichas, sino el viario anexo, sus elementos funcionales y las zonas contiguas a las carreteras.
Se modifica parcialmente la definición de las carreteras, para hacerla más acorde con la terminología legal nacional e internacional, así como su clasificación, desapareciendo categorías como la de las llamadas vías rápidas, hoy en desuso, e introduciendo una nueva bajo la denominación de carreteras multicarril para conseguir una mejor adaptación a la realidad del sistema viario. Se completa la definición de los elementos funcionales de las carreteras estableciendo su pertenencia al dominio público viario.
Dentro de las carreteras existentes en el territorio nacional se definen con mayor precisión aquellas que forman parte de la Red de carreteras del Estado, estableciéndose su clasificación en Red básica y Red complementaria, con distintas características y funcionalidad, definiéndose asimismo un viario anexo, integrado por aquellas carreteras que siendo de titularidad estatal no forman parte de ninguno de los grupos indicados.
La posibilidad de modificación de la Red estatal, bien por cesión de su titularidad a otras administraciones públicas así como la inversa incorporación a dicha Red de carreteras de distinta titularidad queda asimismo contemplada en la Ley, al igual que el procedimiento a seguir para dicha modificación.
Se establecen asimismo los criterios relativos a la denominación de las carreteras, así como los principios de coordinación que al respecto deben seguirse en relación con carreteras de distinta titularidad, con el fin de evitar duplicidades o confusión a los usuarios. Queda asimismo establecido el procedimiento para la inclusión en redes supranacionales de aquellas carreteras o tramos que reúnan los correspondientes requisitos para ello.
El capítulo II consta de cinco secciones. La primera de ellas se dedica a la planificación de carreteras, definiéndose su contenido y tramitación. La segunda sección se refiere a programas, estudios y proyectos de carreteras, introduciéndose medidas de carácter pionero en nuestro ordenamiento jurídico de las obras públicas, como son la obligatoriedad de llevar a cabo análisis coste/beneficio en las actuaciones más relevantes, en línea con las tendencias normativas de otros países y organizaciones internacionales y en orden a lograr una mayor eficiencia en las inversiones públicas.
Con el mismo objetivo se dispone la obligatoriedad de realizar análisis multicriterio para la priorización de actuaciones viarias. No menos novedosa es la obligatoriedad de estudiar la viabilidad o procedencia de utilizar fórmulas de gestión indirecta o colaboración público privada en toda actuación viaria susceptible de explotación diferenciada.
En cuanto a los tipos de estudios de carreteras se completan y actualizan las definiciones de algunos de ellos, introduciéndose otros, como son los relativos a delimitación de tramos urbanos, documentos de final de obra, etc. cuyos contenidos quedan así legalmente establecidos.
La aprobación de los proyectos y estudios es asimismo objeto de regulación, en particular en los aspectos relativos a la información pública y a los efectos de su aprobación.
Se aborda asimismo las hasta ahora solo parcialmente reguladas obras de emergencia en carreteras, en orden a facilitar su ejecución.
Especialmente significativo resulta el reconocimiento de la importancia que tiene la seguridad vial. A este respecto se introduce la obligatoriedad de llevar a cabo evaluaciones de impacto y auditorías específicas en las distintas fases de concepción y ejecución de actuaciones en carreteras.
No menos importante es la detallada regulación que se hace en la Ley de los procedimientos de coordinación entre el planeamiento viario y la ordenación territorial y urbanística, que deben llevarse a cabo de forma coordinada para evitar disfunciones posteriores de costosa y difícil corrección en otro caso, a cuyo fin se disponen medidas cautelares de carácter temporal. Se modifican asimismo parcialmente los procedimientos de información pública, con objeto de lograr mayor transparencia en la actuación administrativa.
Teniendo en cuenta que la afección al sistema viario puede producirse por desarrollos urbanísticos no estrictamente colindantes con la carretera, pero que han de servirse de esta para su accesibilidad, se amplía la necesidad de información y coordinación a planeamientos ubicados en las zonas de influencia de las carreteras.
La sección 3.ª está dedicada a la construcción de carreteras, siendo especialmente destacables las disposiciones orientadas a facilitar la reposición de servicios afectados, de forma que se eviten retrasos y encarecimientos en la ejecución de actuaciones viarias. Asimismo se extiende la actual exención de la obligatoriedad de obtención de licencias para la construcción de carreteras a las tareas necesarias para su concepción y realización.
En cuanto a la financiación de las carreteras y sin perjuicio de mantener los actuales sistemas, en la sección 4.ª se regula con mayor detalle el relativo al establecimiento de contribuciones especiales, cuya consideración resultará obligatoria para la Administración en determinados casos.
La sección 5.ª se refiere a la explotación de carreteras, su contenido y forma de gestión.
Se modifican determinados aspectos de la regulación de áreas de servicio y aparcamientos seguros, en particular en cuanto al reconocimiento de la iniciativa particular en la promoción de dichos elementos funcionales, orientados a mejorar la explotación de la carretera y el servicio a los usuarios de la misma.
El Capítulo III de la Ley versa sobre los aspectos esenciales para la adecuada gestión de la Red de Carreteras, como son las referidas al uso y defensa de las carreteras.
En la Sección 1.ª, «Limitaciones de la propiedad y uso de las carreteras», se describen las distintas zonas de protección de la carretera, introduciendo diversos aspectos novedosos. Así, a las tradicionales zonas de dominio público, servidumbre y afección se añade una nueva zona, denominada de limitación a la edificabilidad, que completa y mejora al concepto hasta ahora vigente de línea límite de edificación, modificándose la ubicación de ésta en las variantes de población, para las que ahora se reduce a 50 m, desde la arista exterior de la calzada, la distancia a la que se ubica dicha línea límite de edificación, en lugar de 100 m que disponía la Ley anterior. A ello es de añadir que para la mejor protección general de los márgenes de las carreteras se especifica que la clasificación y la calificación de terrenos incluidos en la zona de limitación a la edificabilidad no podrán ser modificadas en ningún caso si ello estuviere en contradicción con lo establecido en esta ley.
Por el contrario se incrementa la protección en el entorno de las intersecciones, ramales de giro y nudos de carretera en general pues hasta ahora en numerosas ocasiones se veía dificultada, encarecida e incluso impedida su mejora debido a la inexistencia de reserva viaria suficiente para su ampliación. Por ello se establece el incremento hasta 50 m de la distancia a la que se ubica la línea límite de edificación en estos casos singulares.
Para conciliar la adecuada protección de la carretera con los legítimos intereses de las propiedades colindantes se establecen diversas medidas. Así, por ejemplo las modificaciones en la línea límite de edificación que se deriven de la puesta en servicio de nuevas actuaciones conferirán derecho a indemnización a favor de quienes acrediten menoscabo de sus derechos reales; lo mismo sucederá cuando dichas nuevas actuaciones sean promovidas por la iniciativa privada o por terceros, aun siendo de uso público, de manera que corresponderá al promotor la obligación de satisfacer dichas indemnizaciones. También será indemnizable la depreciación originada en las fincas contiguas a carreteras que se construyan o a actuaciones que se lleven a cabo en las mismas, como consecuencia del menoscabo en el estatuto jurídico de la propiedad, incluida la pérdida de edificabilidad reconocida y que no pueda compensarse en otro lugar.
Se incrementan las posibilidades para que se puedan realizar obras o actividades en la zona de afección, reduciéndose las causas por las que se limitaban. A ello se suma una nueva definición de la zona de afección en el caso de los túneles y sus elementos funcionales al objeto de garantizar su adecuada protección.
Por último, se introduce el sometimiento de la edificación residencial a las restricciones derivadas del establecimiento de las zonas de servidumbre acústica por los mapas o estudios específicos de ruido aprobados definitivamente tras su información pública.
La Ley recoge asimismo la obligación de efectuar el deslinde del dominio público viario, con las líneas generales de su procedimiento, así como la obligación de realizar la inscripción registral de los terrenos e inmuebles afectos al servicio público viario de titularidad pública, la cual será gratuita.
En relación con la paralización de obras o suspensión de usos no legalizados realizados por terceros en las márgenes de las carreteras, se establece un nuevo marco de reparto de funciones que pretende mejorar la agilidad y eficacia de la tramitación de actuaciones de esta naturaleza, en aras a lograr la paralización de aquéllos no autorizados o que no se ajusten a las condiciones de su autorización, de acabar con la práctica de hechos consumados y de discernir adecuadamente la tramitación de los que pueden o no pueden ser legalizados, a la vez de permitir a la Administración que, ante actuaciones que representen un peligro para la seguridad viaria o la adecuada explotación de la vía, pueda adoptar medidas inmediatas para su supresión con cargo al causante.
En otro orden de cosas se mejora la regulación de los accesos a las carreteras, como elementos que precisan una supervisión y vigilancia reforzadas, dado que no deben perjudicar la seguridad viaria, para lo cual han de establecerse criterios claros, homogéneos y eficaces, tipificándose como infracción muy grave para aquellos que se realicen o modifiquen sin autorización. Se regula con carácter general, entre otras, la imposibilidad de realizar accesos directos a las vías y su control; se introduce la exigencia de aportación de estudios de tráfico así como la posibilidad de aplicar contribuciones especiales a cargo de los promotores de determinados nuevos accesos.
Otro de los aspectos que se regulan en la Ley, por su afección a la seguridad vial y a la defensa del paisaje es el relativo a la publicidad en carreteras. La presión y el interés publicitario se acrecienta en las inmediaciones de las localidades y núcleos de población, y aún más en el entorno de las grandes ciudades, por ello es necesario avanzar en la regulación de la instalación de dichos elementos para compatibilizarla con el ejercicio de dicha actividad limitándose a los tramos urbanos las zonas en donde puede llevarse a cabo. Por último, se faculta al personal al servicio de las carreteras para la retirada inmediata de elementos no autorizados que se ubicasen en el dominio público de la carretera o en equipamientos de la misma.
A continuación se desarrollan las limitaciones a la utilización de las vías, con escasas novedades respecto a la legislación anterior. Así se regula la facultad del Ministerio de Fomento para imponer en determinadas circunstancias limitaciones a la circulación, especificando la competencia para el desvío del tráfico hacia autopistas explotadas en régimen de concesión, y simplificándose significativamente los trámites en caso de urgencia, sin perjuicio de las indemnizaciones a que hubiera lugar. Otro aspecto novedoso lo constituye el respaldo legal a la potestad del Ministerio de Fomento para exigir el resarcimiento del coste ocasionado no sólo por daños causados a las carreteras y sus elementos, sino también por las intervenciones para el auxilio técnico, custodia de vehículos o cargas, o retirada de restos de accidentes o averías, con medios de servicio público.
En la Sección 2.ª «Infracciones y sanciones» se sigue el tradicional esquema del ordenamiento jurídico español, distinguiendo faltas leves, graves y muy graves. Se modifica sin embargo su orden de exposición de manera que se inicia con las infracciones muy graves, siendo de destacar que se establece una interrelación entre las tres tipificaciones habituales, de forma que en determinados casos una infracción puede agravarse por reiteración o atenuarse si se retiran los elementos denunciados que no hayan producido daños a la vía. Cobran así importancia factores tales como la buena fe, la restitución de las cosas a su estado inicial o, por el contrario, el abuso por reiteración.
Se refuerzan las medidas contra la construcción o modificación de accesos sin autorización, y también contra el deterioro o daño voluntario de elementos de señalización y balizamiento; asimismo se refuerza en la Ley la protección de otros aspectos de la carretera, entre los que destaca el incumplimiento de la obligación de modificar o retirar servicios afectados con motivo de las expropiaciones derivadas de obras de carreteras, a fin de evitar las situaciones de grave perjuicio que en ocasiones se han venido produciendo por dicho motivo. Por otra parte, a los efectos de tipificación de infracciones se introduce la distinción entre la afección al dominio público viario exterior a la explanación o incluido en ella.
Por lo que se refiere a la cuantía de las multas, se actualizan sus importes, facilitándose la labor de los instructores de los procedimientos sancionadores reduciendo los márgenes de discrecionalidad, y promoviendo la mayor transparencia en aras de mejorar la defensa de los derechos de los ciudadanos.
El Capítulo IV es el relativo a las travesías y tramos urbanos. La Ley establece un nuevo enfoque para proceder a la calificación de un tramo de carretera como urbano y dentro del mismo, los casos en que constituye travesía, de forma que un tramo de carretera se considerará urbano cuando así lo indique un Estudio de Delimitación de Tramos Urbanos que haya sido aprobado por el Ministerio de Fomento, estudio en el que también se describirá la parte del mismo que puede considerarse travesía, a partir de los criterios y del procedimiento administrativo fijados en esta ley, y con los efectos indudables que tal circunstancia produce. De esta forma desaparece la clasificación urbanística como fundamento del umbral de partida de dicha definición, dadas las dificultades que plantea a tal efecto la dispersión normativa registrada como consecuencia del proceso de desconcentración y transferencia competencial a las Administraciones Autonómicas.
Se establece asimismo la competencia del Ministerio de Fomento para la emisión de autorizaciones en travesías y tramos urbanos, desapareciendo la figura del informe vinculante que caracterizaba a este tipo de expedientes, y que en muchas ocasiones producía situaciones de difícil solución, presentando adicionalmente una laguna competencial en lo referente al régimen sancionador que no tenía respuesta clara en el anterior texto legal.
El texto se complementa con seis disposiciones adicionales: La primera es la relativa al Catálogo de las carreteras del Estado; la segunda emplaza al Ministerio de Fomento a determinar la normativa técnica básica de interés general; la tercera se refiere a la trasferencia de carreteras o tramos que ya no cumplan los requisitos precisos para formar parte de la Red de Carreteras del Estado; la cuarta se refiere a las especificidades derivadas de las necesidades de la defensa nacional; la quinta a la incorporación al Catastro de los bienes de dominio público viario y la sexta a la cooperación interadministrativa en la simplificación del régimen de autorizaciones.
En cuanto a las dos disposiciones transitorias: la primera establece el régimen transitorio de consideración de tramos urbanos en aquellos casos en los que aún no estuviera aprobado el correspondiente Estudio de Delimitación; y la segunda es referente a determinados supuestos sobre el tratamiento a proporcionar a los terrenos de dominio público viario que no hubieran sido objeto de expropiación.
La disposición derogatoria es seguida de seis disposiciones finales en las que: se trata del Reglamento General de Carreteras; se modifican la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, en cuanto a la regulación de áreas de servicio, y el texto refundido de la Ley del suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio; se prevé el sistema de actualización de sanciones; se habilita al Gobierno para el desarrollo de la ley, se establece el régimen competencial al amparo del cual se dicta la Ley; y se dispone la fecha de entrada en vigor de la ley.
El sector de los carburantes tiene una gran relevancia para la economía española debido a su interrelación con el resto de los sectores de la economía. Concretamente, los carburantes son un input clave para el sector del transporte por carretera, lo que determina su rol esencial para la competitividad de la economía y para el logro de una verdadera unidad de mercado. Por ello, con el objetivo de promover la competencia en el sector de los carburantes, el artículo 27.2 y la disposición final segunda de la Ley tienen por objetivo limitar el grado de concentración de los operadores mayoristas en las concesiones de explotación de las áreas de servicio que cuenten con instalaciones de distribución al por menor de productos petrolíferos, prohibiendo el encadenamiento de estaciones de servicio de igual bandera.
Estos preceptos tienen carácter básico y se dictan al amparo del artículo 149.1.13.ª y 18.ª de la Constitución Española que atribuye al Estado la competencia sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y sobre la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas, respectivamente.
Y, por último, en los Anexos, se contienen las definiciones de los conceptos más importantes de la terminología sectorial empleados en esta ley y el Catálogo de carreteras del Estado.
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