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Navarra, con arreglo a su régimen foral, ha venido ejerciendo históricamente facultades y competencias plenas en materia de caminos y carreteras.
Debe ser puesto de manifiesto el peculiar e histórico régimen privativo de Navarra en materia de construcción, financiación y conservación de caminos y carreteras, que tradicionalmente diferenció a esta provincia de las del resto de España y que cifra su origen en esta materia en la Reales Cédulas emitidas en 1783 y 1784, por las que el Gobierno del entonces rey Carlos III vino a ceder el ejercicio de esta competencia a la Diputación de Navarra. No fue menor en ese momento la voluntad de la Diputación de acometer con recursos propios lo que el Consejo Real no alcanzaba. Desde entonces la gestión y administración de los caminos y carreteras de Navarra ha venido siendo un distintivo del uso del régimen foral.
El régimen privativo de Navarra en esta materia, siempre exclusiva de nuestra Comunidad, ya se recogía en la Ley 39 de las Cortes de Navarra de los años 1828 y 1829. Igualmente disposiciones esenciales en el reconocimiento del régimen foral son la Ley de 25 de octubre de 1839 de confirmación de fueros y la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841. Ambas leyes traen causa en los derechos originarios e históricos de Navarra y al amparo de las mismas ésta ha conservado y desarrollado su régimen foral.
La peculiaridad del régimen foral en el ámbito de las carreteras ha sido reconocida de forma expresa por el legislador estatal en reiteradas ocasiones. Así, bajo la vigencia de la Ley 51/74, de 19 de diciembre, de Carreteras, y de acuerdo con lo dispuesto en su disposición final cuarta, por Decreto 2875/75, de 31 de octubre, se reguló la adaptación a Navarra de dicha Ley, disponiéndose en su artículo 4.º que: «La Ley de Carreteras citada sólo se aplicará en Navarra y por los órganos competentes de su Administración Foral, en cuanto no se oponga a los principios y normas de su régimen peculiar, quedando sujetas sus resoluciones al control jurídico vigente en su territorio».
La disposición adicional primera de la Constitución de 27 de diciembre 1978 dispone que la misma ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. Las competencias de Navarra en materia de carreteras están reconocidas actualmente, recogiendo su carácter exclusivo e histórico, en los apartados 1.f) y 3 del artículo 49 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.
En el ámbito sectorial, en el presente momento en la legislación estatal la peculiaridad del régimen navarro se contempla en la disposición adicional tercera de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, que dispone: «La planificación, proyecto, construcción, conservación, modificación, financiación, uso y explotación de las carreteras que sean competencia de los órganos de gobierno de los territorios forales con derechos históricos se efectuará conforme al régimen jurídico en vigor».
Navarra ha venido haciendo un amplio uso de sus competencias en la materia y a la par que se ha dotado de una completa red de carreteras, ha desarrollado un cuerpo normativo propio y específico. Sin embargo, tras la aprobación de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, el importante incremento y mejora material que ha experimentado la Red de Carreteras de Navarra, no se ha visto acompañado de la paralela evolución en la legislación propia. En este sentido, la Ley Foral 11/1986, de 10 de octubre, de defensa de las Carreteras de Navarra, hasta el presente la norma sustantiva básica en la materia, constituye un instrumento que en la actualidad presenta carencias que dificultan la adecuada satisfacción de las necesidades que exige una moderna gestión y explotación de las carreteras con los debidos niveles de calidad en la prestación de un servicio público de esta importancia.
La presente Ley Foral trata de poner fin a esta situación. El nuevo texto pretende, por tanto, además de innovar, actualizando y modernizando, la legislación propia en materia de carreteras, ofrecer un desarrollo completo de todos los aspectos que en ellas inciden, y esto partiendo de la filosofía de ofrecer soluciones eficaces a las necesidades detectadas en todo este tiempo, teniendo en cuenta la experiencia acumulada en la materia.
El nuevo texto, como queda dicho, parte de la preocupación de lograr la máxima eficacia en la aplicación de la Ley Foral y, en ese sentido, busca ser un instrumento útil, que ayude realmente a la adecuada gestión de la extensa Red de Carreteras de Navarra, la cual redunda en una mejor prestación del servicio público viario y atención a los ciudadanos usuarios de las carreteras.
Este propósito, que ya se trasluce en la estructura y mayor extensión de la Ley Foral, si se compara con la que le antecede, queda plasmado de manera inequívoca a lo largo de todo el texto con la regulación de la planificación, proyección, financiación y construcción del dominio público viario de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, así como de su explotación y defensa.
La Ley Foral se estructura en siete Títulos, cuatro disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y dos finales; también incluye dos anexos.
El Título I está dedicado a determinar el objeto y finalidad de la Ley Foral, que trasciende al clásico ámbito de la carretera para referirse al más amplio de dominio público viario. De esta forma se ha pretendido integrar un doble aspecto: la carretera y el resto de elementos que aparecen conexos a ella y el específico régimen jurídico que se aplica a esa compleja realidad. Todo ello sin olvidar que, todavía hoy en día, la propia carretera continúa siendo el elemento determinante, a través de su titularidad, de la responsabilidad del llamado servicio público viario y de las facultades y prerrogativas que acompañan el ejercicio de dicha titularidad. En este sentido, la titularidad que se reconoce a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra aparece referida a la denominada Red de Carreteras de Navarra, cuyo contenido se hace depender de un doble requisito: que la carretera discurra por el territorio de la Comunidad Foral y que aparezca incluida en el Catálogo de Carreteras de Navarra. Dicho Catálogo es el instrumento público que sirve para identificar e inventariar las carreteras de la Red de Carreteras de Navarra.
El concepto, las partes y clases de carreteras, junto con las zonas funcionales y de servicio integradas en el dominio público viario, conforman el resto del Título I de la Ley Foral, en el que destacan por su novedad el precepto que consagra los criterios generales de actuación de la Administración en esta materia, que responde a las exigencias derivadas de una Administración moderna y de nuestro tiempo, y la definición y clasificación de las carreteras, en la que se incluyen las vías desdobladas y las carreteras de altas prestaciones que, conjuntamente con las autopistas y autovías, configuran la Red de Vías de Gran Capacidad de Navarra.
El Título II, dedicado a la planificación, proyección y construcción de las carreteras, busca colmar una laguna importante en la normativa propia de Navarra en esta materia. Ello se hace con la intención de ofrecer unos mecanismos de trabajo ágiles y flexibles en cada caso, a la vez que garantizadores de los debidos niveles de seguridad jurídica, coordinación, participación ciudadana y calidad en la puesta en servicio de las carreteras. El primero de los Capítulos regula por primera vez de manera completa todo lo referido al Plan Director de Carreteras de Navarra, instrumento técnico y jurídico de planificación de las carreteras en el ámbito de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra que tiene la consideración de instrumento de ordenación territorial. En el segundo Capítulo se prevén los documentos técnicos (estudios informativos y proyectos de construcción) para la ejecución de carreteras, determinándose su contenido y concretando el procedimiento para su tramitación. Por último, se dedica un Capítulo a la coordinación entre los planeamientos urbano y viario, aspecto de gran importancia en la planificación de la Red de Carreteras de Navarra y en el que confluyen competencias de diversas Administraciones.
El Título III se consagra a la financiación de las actuaciones y a la explotación del dominio público viario. En lo que respecta a la financiación, la mayor novedad viene representada por el hecho mismo de su incorporación al texto legal, pues la mayor parte de los mecanismos ya eran conocidos. Este reconocimiento legal tiene como objetivo una mayor eficacia y dispar obtención de recursos a fin de garantizar un servicio público viario de calidad. El Capítulo reservado a la explotación mantiene la forma de gestión directa y gratuita para los usuarios como preferente, aunque se abre a otras posibles formas entre las que destacan la posibilidad de crear entes instrumentales para la gestión de la Red de Carreteras de Navarra.
En el Título IV se dispone el régimen para la protección del dominio público viario, para lo que se sigue en los Capítulos I y II el tradicional sistema de limitaciones a las propiedades contiguas y de control de usos, estableciéndose y delimitándose las zonas de protección de la carretera (zonas de dominio público adyacente y de servidumbre) y la línea de edificación. La publicidad en las carreteras queda regulada en el Capítulo III y los Capítulos IV y V, respectivamente, se dedican a las autorizaciones con carácter general y singular. Entre estos supuestos singulares se prevén las autorizaciones de cierres, accesos y estaciones de servicio. Termina el Título IV con un Capítulo dedicado a las medidas de protección de la legalidad viaria, lo que constituye una novedad en la normativa foral en materia de carreteras, persiguiéndose con ello el poder conseguir una más ágil y adecuada respuesta de la Administración ante la eventual comisión de infracciones viarias.
Los tres Capítulos que integran el Título V se dedican a los tramos urbanos y a las travesías de las carreteras, definiéndose ambos conceptos y el régimen competencial en los mismos, teniendo presente en todo momento el propósito de mejorar en la gestión de estos ámbitos de actuación en que comparten responsabilidades distintas Administraciones Públicas. Al respecto se ha de hacer referencia al reparto competencial en dichos supuestos, siendo en los tramos urbanos de las carreteras las entidades locales las competentes para el otorgamiento de las autorizaciones y el ejercicio de la potestad sancionadora, excepto en los casos en que se afecte a la realidad física de la calzada o del resto de la explanación de la carretera en los que la competencia corresponderá al Departamento de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra competente en materia de carreteras. Así mismo, se dispone la necesidad de cooperación entre el Departamento competente en materia de carreteras y la entidad local respectiva para facilitar la convivencia entre peatones y tráfico rodado en las travesías, al objeto de mejorar la calidad de vida urbana y la seguridad vial.
Se prevé la conversión de las travesías en vías urbanas, momento en el que dejan de pertenecer a la Red de Carreteras de Navarra y se entregan por la Administración de la Comunidad Foral de Navarra a la entidad local respectiva, a la que corresponderá su titularidad. Finaliza el Título regulando el Inventario de Travesías de Navarra.
El Título VI recoge las pautas para optimizar la coordinación y cooperación entre la Administración de la Comunidad Foral de Navarra con la Administración General del Estado y con las Administraciones Territoriales limítrofes con competencias en materia de carreteras, mediante el establecimiento de protocolos o convenios de colaboración.
El último Título se dedica al régimen sancionador. Dividido en tres Capítulos, regula las infracciones viarias, las correspondientes sanciones, así como el procedimiento administrativo sancionador que se dispone para garantía de los ciudadanos.
Termina el texto con las disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales, así como con dos anexos, el primero con el Catálogo de Carreteras de Navarra y el listado de las Travesías de Navarra y el segundo con una representación gráfica de la carretera y sus partes, así como de las zonas de protección, de la línea de edificación y de la zona de prohibición de publicidad, diferenciadas según las distintas clases de carreteras establecidas en esta Ley Foral.
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